中国国家审计制度：调查，问题，改革(3)
2016-12-02 01:10
导读：五、现行审计制度改革 如果一个制度本身所存在的问题是突出的且最终影响或导致制度运行效果达不到预期目标，那么合理的选择就是改革这个制度。一
五、现行审计制度改革 如果一个制度本身所存在的问题是突出的且最终影响或导致制度运行效果达不到预期目标，那么合理的选择就是改革这个制度。一位学者指出，制度问题，最终还得通过制度改革来解决。那么，如何评价现行审计制度运行效果及其与预期目标的完成程度就很重要了。而准确的评价需要借用特定的定量计算方法以及真实、全面和客观的数据资料，更需要独立的评价制度（审计机关自己不能评价审计制度），这是一项完全意义上的绩效审计。但正如审计长李金华所说的“我国还未发展到绩效审计”一样，中国目前实际上尚不具备与绩效评价相关的环境、制度和技术条件。这样的话，仅仅用那些用以说明审计工作所取得的成绩方面的数据作为衡量依据就显然不妥，因为这只是衡量“效果”的“一面之词”。如果要用数据“说话”的话，那么除了成绩方面的数据，另一种数据同样也应该提供：中国这些年为建立与维持现行审计制度投入多少财政资金？投入与“产出”（查出问题资金、追回挪用资金、入库资金等等）比例如何？设立审计制度及其这些年的运行之后，这个制度的预期目标是否达到或达到多少（如国有资产流失是否减少？公共财政支出是否越来越真实、合理、合法？贪污腐败是否减少等）？只有这样，评价才是全面的、客观的（注：一个可借鉴的例子是，英国国家审计署在每年的年度工作报告的首页中都有审计署每花费国家财政1英镑可以使公共资金支出节约多少英镑的指标。）。既然难以用“绩效审计”的方法和数据来衡量，那么搜集和分析人们对现行审计制度问题与改革的认识就很有意义了。这既有助于我们的研究建立在广泛认同的基础上，而且还有助于说明现行审计制度问题与改革之间所存在的因果关系。我们在问卷调查表中设计了这样的问题：“您赞同现行审计制度应该改革的观点吗？”（注：我们在问卷调查表和采访调查中所指趵审计制度改革注明为“立法论”审计制度改革。经过多年以来对这个观点的讨论，这一观点已普遍为人们所了解。），问卷结果是：“赞同”35％，“基本赞同”42％，“不赞同”10％，“不确定”13％。可见，明确表示不赞同的只有10％。受访者中赞同现行审计制度改革者为65％，反对和不确定意见者为35％。可以认定，当大多数答卷者或受访者选择赞同改革的意见时就意味着他们认为现行审计制度的劣势或存在的问题是严重的，以至于认为只有改革才是解决现行审计制度问题的根本途径。搜集调查数据和充分地讨论现行审计制度存在的问题是为了为改革增添具有充分说服力的依据。 值得思考的是，为什么会有23％的答卷者和35％的受访者对改革选择了否定性或不确定性意见？思考这些问题或许会使改革设想更加稳妥和可行。结合这部分受访者的采访记录，我们发现他们之所以如此选择是因为他们在思考问题时更多地考虑了现实中的高度集权的政府体制和经济监管职能。在上世纪80年代初中国审计制度建立时，一方面是国家的政务和经济管理权限基本集中在政府特别是中央政府中，人大作为中国最高权力机关的地位和权力还没有完全落实；另一方面是当时仍基本是计划经济时代，正在进行经济体制改革，改革中出现了许多问题，如经济秩序混乱、企业财务混乱等，这些问题大都是由政府负责处理和解决的。所以政府急需建立审计这样的监督制度以加强其经济监管职能。也正因为掌握着人财物分配权限的政府的需要，审计事业才得以取得快速发展。审计制度建立20年来，尽管政府对公共权力独享的格局已经在人大地位和权力的强化趋势中有了大大的改变，而且人大也逐渐重视对政府的立法监督特别是预算执行情况的监督，但是： 1.政府集权体制的基本格局仍然还存在，这既对现行审计工作的开展比较有利，也增加了审计机关脱离政府系统的难度和变数； 2.政府经济监管任务还很重，经济秩序还须加强治理，政府工作还非常需要审计监督的配合与支持； 3.地方人大制度的建立才20多年，人大制度和组织建设本身还需要进一步完善，且人大常委会审议预算审计报告才始于1996年，人大对审计工作的熟悉和指导还需要深化。 这些因素表明，审计机关完全从政府体制中脱离出来归于人大所属的审计制度改革既可能会面临来自政府方面较大的阻力，也可能会受到人大暂时在领导审计工作的组织体系和能力上的限制。因此，审计制度改革应该联系政府体制及其政府经济监管需要，否则所提出的改革设想则可能因不具备现实可能性而失去意义。 那么因此而放弃或否定现行审计制度改革，会有什么结果？对这个问题的回答或许有助于深化改革的理由。对此我们在采访中特地征求了一位审计署高层官员的意见，他说“如果这样的话，抽象地讲，审计会与审计环境发生磨擦和矛盾，国家审计有悖于社会对它的要求和期望。具体讲会造成审计资源的浪费，也就是说审计监督徒有虚名。审计年年去查同级财政能有多大意义？年年查年年又能解决多大、多少问题？上级审计机关查下级财政决算，结果转下去后又怎么样？审计人员还有多大的积极性？年年在审，政府层年年在协调。这种制度的毛病和弊端越来越严重”。我们认为他的意见的确很有力地从“反面”说明了改革的必要性。一位来自人大机关的受访者从“正面”阐述了改革的必要性——“如果审计机关朝人大归属方向改革，更能体现出中国人大制度的优越性，即人民不仅直接管理政府及财政行为，而且也要直接监督财政预算。其本源或实质是政府如何向人民负责，这就我们看问题的出发点。所以，国家审计归属于人大，具有深远的意义： 第一，体现了人民当家作主的宪法思想； 第二，有利于防止政府官员腐败行为； 第三，是对”三个代表“重要思想的实践； 第四，适应加入”WTO“之后，财政制度按透明和高效的要求运行； 第五，体现出纳税人对公共资金管理的监督要求”。我们认为他的回答是深刻的。 看来，思考或选择审计制度改革设想时要全面考虑众多的制约性因素。但总的调查情况表明，选择或支持审计制度改革的意见是大多数的，是主流的。我们也注意到，近些年来对现行审计制度问题的讨论已开始从学术界走向政治界。全国人大常委会最近几年在审议审计署提交的中央预算执行情况和其他财政收支情况的审计工作报告时，都有常委会委员对现行审计制度改革提出意见；全国人大常委会研究室也加强了对审计制度问题的研究力度；在2003年“两会”上，叶青等30名人大代表联名就改革现行审计制度提出建议，建议指出，为加强人大预算监督职能，应该将国家审计组织设立在人大系统；2004年“两会”上有政协提案建议改革现行政府审计体制（注：笔者参与了该提案的调研。）。我们认为当越来越多的政治力量特别是人大开始关注并介入到审计制度问题讨论中时，改革的必要性和发生的几率就无疑大大提高了。国外审计发展史也证明，国家审计作为政治结构中的一部分，其发展从来就不是审计机关自身单独的行为结果，而是与民主政治的发展和政治结构的完善紧紧联系在一起，其中立法机关的推动起了关键的作用。 最后还要认识到，审计制度改革必然要涉及现行宪法相关条款的修正（注：即宪法第九十一条和一百零九条。），这也是一部分答卷者和受访者对改革可行性持怀疑态度的一个原因。实际上，只要预算审计实践和改革的政治基础（比如人大的组织建设和预算监督权力得到强化）有了进一步的夯实，只要改革的必要性和紧迫性在政治层面得以充分显现以及改革所需要的环境条件具备，相信执政党不会对宪法的修正说“不”。
