中国国家审计制度：调查，问题，改革(4)
2016-12-02 01:10
导读：六、“双轨制”审计制度改革 现行审计制度应该改革，这点已在学术界基本达成共识，但怎么改？“立法论”改革已被人们所广泛认识和认同，这一改革
六、“双轨制”审计制度改革 现行审计制度应该改革，这点已在学术界基本达成共识，但怎么改？“立法论”改革已被人们所广泛认识和认同，这一改革通过强化审计机关与政府之间的独立性，在克服现行审计制度存在的主要问题的同时，突出并加强了人大监督职能。但也应该看到，“立法论”改革是对现行审计在组织机构和隶属关系上所做的大调整，影响大、涉及面广，在消除现行审计制度劣势的同时也湮没了现行审计制度的优势，难免会对现行审计工作造成冲击。更重要的是，这种改革忽视了现行政府体制特点，并使政府失去了曾经直接拥有的审计监督资源，没有很好地维护政府经济监管职能，结果可能会削弱政府经济监管效力。因此，改革可能很难得到决策者们的广泛认同而使改革的意义和现实可能性大大降低。正是从这一方面考虑，我们认为“立法论”改革存在对现实可能性考虑不足的较大缺陷。 那么审计制度改革如何兼顾审计独立性和现实可能性以满足人大预算监督和政府经济监管双重需要呢？我们在上述“立法论”观点基础上提出了一个新的改革设想——“双轨制”，即在加强人大预算监督的同时，又继续保留和发扬现行政府体制下审计监督在政府经济监管职能中的优势和作用，在政府继续保留现行审计机关同时，把现行审计机关中的预算审计职责和工作体系转移到人大系统，在人大系统重新建立主要从事预算审计工作的审计组织（注：当前审计工作中只有预算审计直接涉及本级政府财政行为和责任，也只有预算审计与人大预算监督职能和预算法存在直接联系。）。“双轨制”下，隶属于全国人大的审计组织应该成为中国最高审计机关，而隶属于国务院的审计组织仍同目前“审计署”的性质一样，属于政府的一个专门承担政府经济监管工作所需审计监督任务（如企业审计、金融审计、经济责任审计等）的职能部门。这一制度结合了审计机关在预算审计上的专业监督优势和人大在预算审计上的权力监督优势，积极开辟和扩展人大在财政预算监督上的新途径，同时又继续保持政府为履行经济监管职能所必需的审计监督体系。与“立法论”等改革观点相比，“双轨制”改革既可从整体上提高审计独立性，又有较强的现实可能性，而且符合中国根本政治制度发展要求和当今世界国家审计发展规律。 相比“立法论”改革，“双轨制”改革具有以下几点特色或优势：第一，预算审计（包括公共支出监督）是在人大直接领导下展开的，这就使得审计在适应中国社会主义民主政治的发展以及人大预算监督的加强对审计监督提出的要求的同时，也克服了目前预算审计中所存在的制度弊端，从而在总体上增强了审计独立性；第二，由于审计机关的其它审计职责和工作体系仍然保留在政府，所以就没有对现行集权化的政府体制以及经济监管工作造成大的冲击，现行审计制度的优势也基本能得以维持，这也就在一定程度上减少了改革的阻力和难度；第三，这种改革没有对现行审计机关做大的机构变动和隶属关系调整，新的预算审计工作体系的建立借助了现行审计机关工作体系（包括部分审计人员）的转移，这样就既不会对现行审计工作有大的影响，也不会使国家有大的人财物的投入，改革成本相对不大。 总之，“双轨制”改革在中国现实政治经济环境下实现了审计独立性和改革的现实可能性的最佳结合，因而也是未来中国审计制度改革合理的选择。
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