核心效用观下政府绩效审计的实施框架(3)
2017-02-10 01:04
导读：政府绩效审计的产生源于公共财政资金的所有者，即社会公众对绩效审计结果的需求或期看。政府绩效审计主要是针对某一项目的核心效用或者多个项目的
政府绩效审计的产生源于公共财政资金的所有者，即社会公众对绩效审计结果的需求或期看。政府绩效审计主要是针对某一项目的核心效用或者多个项目的同一核心效用开展的。社会公众的需求决定了公共物品的核心效用，也决定了政府绩效审计的目标。政府绩效审计以基本审计目标和具体审计目标为指导。无论被审对象是单位还是项目，政府绩效审计的基本审计目标都是实现核心效用，满足公众需求，并在实现核心效用的过程中进步公共财政资金的使用效益。政府绩效审计的具体审计目标不具备通用性，其内容由被审对象的核心效用决定。在制定具体目标时，要留意目标的现实性，超出现有条件或超出可控制风险范围的审计目标则是不现实的。同时，具体目标应该层层细化，对审计的执行起到指导作用。 政府绩效审计具体审计目标的确定，取决于审计职员对绩效的理解。总的来说，绩效包括两个方面（结果和行为）和三个特征（经济、效率和效果）。当绩效侧重于结果时，其效果性特征就明显；当绩效侧重于行为时，其经济性和效任性特征就明显。因此，具体审计目标也分为两大类，即结果性审计目标和行为性审计目标。 结果性审计目标就是效果目标，主要衡量被审对象达到其政策目标、或者行为目标的程度。对项目结果的确定是个非常棘手的题目，由于项目结果有时并不完全由项目执行者控制，它会受到外部因素、本钱以及其他一些不可控制因素的影响。但是，效果的好坏终极要体现在人民满足和社会经济发展上，因此审计职员在制定计划时无需考虑所有的可能性，要以项目的核心效用为中心来制定效果目标。效果是可以定义和计量的终极产品，而组织的总体效果就是完成主要任务或达到全部目标（Dessler，1980）。只要效果目标达到了，人民满足了，经济发展了，项目就是成功的。 行为性审计目标，是指被审对象是否采用了最有生产力的方式获得、保护和使用它的资源以实现核心效用。它包括两个方面：经济性目标和效任性目标。经济性目标与资源有关，完成任务投进的资源越少，就越经济。效任性与生产和输出有关，反映了核心效用的实现程度与投进的比率，即投进与核心效用实现程度的比率越小，效率就越高。经济性目标主要评价公共财政资金分配的性，目的是使财政资金的分配既能保证各部分实现其核心效用，又做到不浪费，并促使各部分建立科学的需求决策机制和支出安排机制。效任性目标评价的是公共财政资金的使用效率，主要是审查公共财政资金的使用成果与所消耗的财政资源的比率关系，即公共财政资金的支出量变动与产出量变动的对比关系。公共财政资金使用的高效率表示用最科学的方法实现了核心效用，对政府部分来说就是少花钱多做事。
五、构建公道的政府绩效审计评价标准 评价标准的功能在于保证政府绩效审计判定的一致性和客观性。开展治理审计（ManagementAu dit）①的条件条件之一就是制定用特定词语表达的治理业绩标准，这些标准在评价程序和结果时是必须的（Burton，1968）。绩效审计中的业绩标准不是来源于组织内部的治理部分，而是来源于组织的外部，也就是说评判组织的业绩、评判组织的行为所采用的标准应该是利害关系人要求组织达到的标准（Sherer，1983）。政府绩效审计的评价标准是计量和评价公共财政资金的使用情况所依据的特定标准。由于不同性质的公共财政资金的核心效用不同，要评价和判定这些支出的绩效就必须对应不同的标准。正如Secoy（1971）所说：审计师必须在既定环境下，开发适用、适当且充分的治理审计评价标准，这是编制治理审计报告的条件条件。 固然很难对所有的绩效审计项目制定同一的评价标准，但是审计职员在制定或选择评价标准时必须遵守以下基本原则，即所制定的评价标准必须具有相关性、可操纵性以及性。 1 相关性。相关性是指审计评价标准应当与被审对象的核心效用紧密相关。审计评价标准要能够对具体审计目标的实现程度进行评价，并且保证绩效审计提供的信息有助于信息使用者做出正确的决策或采取正确的行动。随着审计的深进，审计目标会层层细化，审计职员应针对各个具体目标来选择相应的评价标准。一般来说，假如核心效用表现为结果，且可计量，就可以采用目标中心法来制定评价标准，即围绕效果来制定标准，以揭示核心效用的实现程度，如产品质量、满足度、社会责任等。 ①在国外上，有关绩效审计的表述有多种形式，例如Per formanceAudit、ManagementAudit、OperationAudit.分别译为绩效审计、治理审计、经营审计。“绩效审计”通常用于政府审计。在讨论绩效审计时通常用“经营审计”。治理审计既适用于政府审计又适用于企业审计。有时，核心效用表现为公共财政资金的使用行为，这时可以采用行为中心法来制定评价标准，即按照实现结果的程序来制定标准，评价程序是否科学、公道。Campfield（1978）以为：在组织控制、计划和信息系统、资产治理、营销制度和生产制度等治理控制领域存在一些关键的“质量点”，治理业绩的好坏取决于这些“质量点”。审计职员可以通过对各个治理控制领域的相关“质量点”构建审计标准，然后再将对各个“质量点”的评价加总来评估总体绩效。 2 可操纵性。可操纵性主要是指审计标准必须简明、具体、易懂，便于审计职员进行，判定被审对象绩效的好坏，也有利于信息使用者的理解。审计标准应充分考虑到客观条件的，从被审单位或项目实际出发，反映现实的、治理能力、组织结构，并考虑潜力，主要对可控制和可调整的因素进行评价 3 科学性：科学性主要是指审计标准不受任何单位和个人的主观意见左右，在相同的环境和条件下，不同的评价人可以使用该审计标准得出相同的结论。审计标准应当涵盖特定条件下绩效的所有重要事项和方面，留意眼前利益和长远利益相结合，国家利益、集体利益和个人利益相结合，效益和社会效益相结合，预算和实际业绩相结合，全面、辩证地看。此外，绩效审计评价标准还必须保持一定的灵活性，能够对绩效环境的变化做出及时调整。
