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新公共治理背景下的政府绩效审计(2)

2017-03-07 01:06 　　（三）新公共治理背景下的绩效审计———一种绩效评估工具　　在社会中，人民是国家的主人，公共权力来自于人民的授权和认可，政府事实上是接受人民的委托治理国家。按照委托—代理理论，作为代理人的政府与委托人目标的不一致性及信息的不对称性就导致了代理人的“道德风险”（Moralhazard）和“逆向选择”（ReverseSelect）。为了防止或尽量减少政府机构或政府官员以牺牲委托人利益而做出有利于自身最优福利实现的选择，有必要形成一种机制、利用一种手段对政府运行中的资源耗费、运行结果进行监视。因此，传统的绩效审计是一种权力制约机制，通过对政府运行结果的评价来参与权力制约的。　　在新公共治理背景下，建设一个高效、、更负责任的政府成为国家、政府和民众的共叫。新公共治理的核心特征是对政府绩效和责任的高度关注，这极大地激励了政府组织内部的创新意识、效率意识和本钱意识，具体表现为将私营部分的治理手段引进公共部分的治理，进步公共部分的运作绩效。新公共治理给政府责任机制带来的另一个明显变化是增加行政透明度、接受公众监视，要求政府注重接纳公众的意见，从而为公众利益表达和参与政府治理提供了重要的途径和。　　可见，新公共治理运动是一个公共行政模式由权力至上到绩效至上的演变过程。新公共治理背景下的政府绩效审计已经成为政府绩效评估的一种重要工具。　　三、新公共治理对我国政府绩效审计的启示　　（一）强化政府服务意识，为开展绩效审计创造良好的客观环境　　从本质上说，公共治理不是管制而是服务。新公共治理背景下治理者与被治理者的关系转变成为服务提供者与消费者的关系，政府被界定为公共服务提供者，政府的一个重要职能就是满足公众对治理的需求。评估政府绩效，主要不是看它为社会提供了多少价值、投进了多少资源，而是主要考察它所利用的社会资源是否达到了经济性、效任性，是否达到了预期的效果，在多大程度上满足了社会和公众的需要。而对政府部分开展绩效审计正是对政府利用社会资源是否达到经济性、效任性以及是否达到预期效果的一种监视和评价。因此，政府必须强化服务意识，以公众的满足程度作为自己的追求目标，为开展政府绩效审计创造良好的客观环境。　　（二）改革我国现行政府审计体制　　我国的政府审计体制是行政型的审计体制，其主要特点是政府审计机关对政府负责，其活动受政府。我国目前的审计监视实行的是上级审计机关和当地政府的双重领导，且以当地政府领导为主。即审计机关业务上受上一级审计机关的指导，而审计机关的人、财、物等均回地方政府把握，而且要对地方行政首长负责。如此体制下难免形成自己审自己的尴尬现象，严重影响了政府审计机关的独立性。因此，现行审计体制的“内部审计”的性质限制了绩效审计对政府及其公共资源使用情况进行监视，改革势在必行。根占有关部分的问卷调查结果显示，随着***和法制建设的逐步完善，78%的问卷答卷者赞同或基本赞同国家审计的立法型审计改革。　　（三）政府绩效审计要制度化、法规化　　进步政府绩效对重振政府治理能力和公民对政府的信心，更主动地应付复杂的不确定的社会变革因素带来的挑战是必要的，也是可能的。目前政府绩效审计在我们国家政府审计工作中所占的比例还很小，很多地方审计机构还都是尝试性的开展绩效审计。政府绩效审计作为新公共治理背景下的一种绩效评价工具，是对政府绩效进行评价和监视的一种重要的手段，要经常化、制度化。政府绩效审计工作要以的形式加以规范，这样才能确保这一工作持续不断的开展，成为各级政府审计机关的一项常规性工作。　　另外，尽快制定出我国政府绩效审计准则或规范也是当务之急。政府审计准则作为指导政府绩效审计工作、规范政府绩效审计行为的原则和标准，对开展政府绩效审计工作起着规范和指导的作用。1994年修订的《美国政府审计准则》明确说明其工作范围包括财务审计和绩效审计两个部分。在该准则中规定了审计职员实施经济性和效任性审计、计划项目的效果审计时应有充分的计划，并规范了绩效审计计划的。加拿大的《审计长法》中也规定政府审计的范围也已扩大到“3E”审计领域。瑞典也制定了效益审计准则和绩效审计手册。而我国审计署自1989年起开始着手制定我国政府审计准则，1993年3月审计署印发了《中华人民共和国政府审计准则（征求意见稿）》，1996年1月审计署提出了《审计工作规范化建设规划方案》，并于1996年底发布了38个国家审计规范，但这些文件主要针对财务审计而没有一个专门的规范或准则来规定政府绩效审计。固然在很多规范中也有“对效益进行审计监视”等字样，但却没有具体的条文内容。因此，鉴戒西方国家已颁布的政府绩效审计准则和规范，积极推动我国绩效审计规范建设，并在实践中不断探索前进，将会有力地推动我国绩效审计的发展。