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新公共治理背景下的政府绩效审计

2017-03-07 01:06 摘　要：新公共治理是20世纪70年代末和80年代初兴起于西方国家的一场声势浩大的政府改革运动，对公共部分治理的改革产生了重大，同时对政府绩效审计的也具有巨大的促进作用。本文主要了新公共治理对政府绩效审计的影响及对我国政府绩效审计改革的启示。　　一、政府绩效审计的含义　　政府绩效审计固然已经在很多国家得到推广和，但各国对其称谓和定义各有不同。英国叫“货币价值审计”（Value for MoneyAudit），有的翻译为“价值为本审计”，加拿大叫“综合审计”（Compre hensiveAuditing），澳大利亚叫“效率审计”（Efficien cyAuditing），瑞典叫“效果审计”（EffectivenessAu diting），还有的国家叫全面审计，只有美国叫“绩效审计”（PerformanceAuditing）。最高审计机关国际组织于1986年4月在悉尼召开的最高审计机关第十二届国际会议上，建议以绩效审计来同一这一类审计的名称，并在最后形成的会议文件《关于绩效审计、公营审计和审计质量的总声明》中正式使用了“绩效审计”这个叫法。在这次会议文件关于绩效审计的表述中指出：“最高审计机关的传统任务是进行合规性审计，包括遵守和规章以及财务责任的所有方面；除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部分的性、效任性和效果性的评价，这就是绩效审计。”　　绩效审计也称“3E”审计，是对一个组织利用资源的经济性（Economy）、效任性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）进行的评价。绩效审计的目的是从第三者的角度，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息，促进资源的治理者或经营者改进工作，更好地履行经济责任。经济性、效任性和效果性三要素是一个有机的整体。经济性主要侧重于投进方面，留意节约支出；而效任性主要指投进与产出的关系，即是否以最小的投进取得一定的产出，或者以一定的投进取得最大的产出；效果性是对经济活动的产出结果与预期目标的比较。经济性是条件，效任性是过程，效果性是目的，经济性、效任性都应与效果性相一致。　　二、新公共治理运动和政府绩效审计的兴起　　自20世纪70年代末至80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，它起源于英国，并迅速扩展到其他西方国家。1979年撒切尔夫人上台以后，英国守旧党政府推行了西欧最激进的改革计划，开始了在公共治理领域内以注重贸易治理技术、引进竞争机制和顾客导向为特征的新公共治理改革，这就是“新公共治理运动（NewPublicManagement）”。新公共治理是在对传统公共行政学理论批判的基础上逐步形成的， 它对政府绩效审计的发展和影响是巨大的，主要体现在以下几个方面：　　（一）新公共治理的治理理念是政府绩效审计兴起的理论基础　　新公共治理理论是西方公共治理改革的基石。新公共治理夸大私营部分的治理与公共部分的治理方法有相似之处，可以广泛运用于公共部分。主张引进私营部分的治理职员，借用私营部分的治理、模式、原则和技术方法来重塑政府形象，如努力精简组织机构，大幅减少行政职员，推行目标治理、绩效治理、全面质量治理等，利用和市场气力实现公共服务社会化，在公共服务中引进强制性竞争投标机制，签订绩效合同，推行服务承诺制，实行分权化改革，放松管制等，夸大优质服务，即在追求节约、效率的同时更关注质量，夸大结果为本的“讲究效果的政府”。公共部分的绩效审计正是在这种背景下发展壮大起来的，通过政府绩效审计，可以帮助政府改进绩效治理，获得更好的绩效评价结果，为公共治理新思维的实施提供了有力的技术支持。同时向社会公布绩效审计结果满足了公众对政府绩效状况了解的迫切需求。　　（二）新公共治理运动是绩效审计兴起的动力，使得绩效审计成为必然　　政府绩效审计最早产生于20世纪40年代，但真正的兴起是在20世纪70年代以后。随着一场声势浩大的被称为“新公共治理”（NPM）的政府改革浪潮在世界范围内掀起，整个西方世界进进了公共治理改革的黄金。这场运动被形象地称之为“重塑政府”。西方公共治理改革的特点之一便是在传统的垄断性服务部分引进竞争机制，各部分提供服务要通过竞争性投标，扩大服务对象的选择权。中心政府内部和地方权力机构内部，很多公共事业部分，如学校、医疗以及医疗系统内部的其他单位，都通过强制性竞争投标产生的执行机构等创造出了新的市场环境，这使得公共部分更加关注绩效和绩效监视。政府绩效审计正是随着西方政府公共治理改革的大环境下发展壮大起来的。