论审计制约权力的局限性(2)
2017-08-05 04:33
导读：二、我国国家审计具有对权力进行监视和制约的职能 （一）我国审计机关具有对权力的监视和制约职能 我国宪法第91条、审计法第2条和第6条规定审计机关
二、我国国家审计具有对权力进行监视和制约的职能 （一）我国审计机关具有对权力的监视和制约职能 我国宪法第91条、审计法第2条和第6条规定审计机关具有经济监视的职能，另外《审计法》和《审计法实施条例》规定了审计机关的15项权力，包括：要求报送资料权、调查取证权、审计检查权、制止权、采取取证措施权、账册资料封存权、通知暂停拨付权、责令暂停支付权、申请保全措施权、申请强制执行权、建议行政处分权、建议纠正权、处理处罚权、审计结果报告和公布权。其中审计检查权、审计结果报告权和公布权是审计机关的基本权力，这些权力在国家审计监视和制约权力中发挥重要作用。 我国《宪法》、《审计法》和《审计法实施条例》对我国国家审计的职能、权力做了规定，即审计具有经济监视的职能。审计的直接对象是经济活动，是事，而事又与人、与权力有着自然的关系。国家审计监视正是在这种自然关系的基础上，实现了其对权力的监视与制约。从另一方面来说，***回根到底都是资金的使用题目。要从源头上杜尽权力***，就必须对公共资源的使用情况进行监视，国家审计具有对国家财政、财务收支和其他公共资源使用情况监视的职能，公共资源的使用者是政府官员，是人利用权力对资源进行违法运作，权力运用体现了公共资源的再分配。因此，审计对公共资源的监视，就是对人的监视，对权力的监视。 （二）审计监视与其他权力监视渠道的关系 在我国，对权力监视的渠道主要包括：政党监视，包括***自我纪律监视和***党派的监视；人大监视，作为权力机关，其监视主要体现在立法监视权、预算监视权和政府官员任命权；司法监视，主要指法院和***依授权对权力人的违法行为进行检察、审判；行政内部监视，包括审计和财政、税收、工商、监察等业务监视部分；公民（***）监视，依宪法规定，公民对国家工作职员有提出批评和建议权，对其违法行为有申述、控告和检举的权力；***监视包括新闻机构和广播、电视、报刊、等新闻媒体的监视等。这些权力监视机构体现在最高层次上主要指中纪委、全国人大、最高人民法院、最高人民***及国务院下属的审计署、监察部、财政部、国家税务总局等部委。 与政府下属的其他权力监视部分不同的是，其他部分的权力监视是源于专业经济治理而派生出的职能，其赖以生存的主体是权力的行使者。它们对专业经济活动运行过程的监视，是对专业经济活动权利的维护。专业经济监视重点是结合本部分的治理业务，对本系统下级单位的监视检查。而国家审计没有经济治理职能，地位超脱，其本质是对权力的制约和监视，尤其是对财权的制约和监视，具体就是对公共资金的筹集权、分配权、使用权的制约和监视。我国国家审计在各专业部分的专业经济监视基础上进行独立审计监视，其独立性强于其他任何一种专业经济监视，它有专门的操纵程序和执业规范，由专门的法律《审计法》对审计的全过程进行监视，审计对象具有综合经济性。所以审计是源于监视而又高于其他经济监视的监视。 我国国家审计机关列在国家行政机关序列，具有明显的行政机关性质。审计机构不是直接以权力制约权力，国家审计制约权力离不开其他监视机构。国家审计主要是在运用审计权力获取经济信息的基础上客观公正地形成审计信息提供给人大、政协、纪检、监察、司法、
组织人事部分，通过这些部分来实现对权力的监视和制约。对公共部分经济活动或权力人的监视，审计部分仅仅起到“探雷”的作用，还必须有纪检监察部分的“排雷”行动跟进；同时，司法、组织、人事部分必须对“埋雷”者进行责任追究。 （三）从审计“风暴”看国家审计对权力的监视和制约 1.审计“风暴”的由来 近日，审计“风暴”成为媒体出现频率较高的词语之一。2003年6月25日李金华审计长向全国人大常委会提交审计工作报告后，大众开始关注国家审计，有媒体称审计机关掀起了审计“风暴”。2004年6月23日，李金华审计长的审计工作报告再度掀起审计“风暴”，这次似乎更猛更烈。从严格意义上讲，审计“风暴”一词并不妥帖，既然是 “风暴”，就是偶然的，非长久的，而审计工作年年搞，审计工作报告年年提交。之所以称审计“风暴”，笔者以为，一是李金华审计长打破了中国传统的“官官相护”的官场潜规则，尽不留情地揭了一些部委的短；且揭露的题目的确触目惊心；二是审计公告制度产生强大威力。 ***尤其是网络媒体的及时性、全面性宣传是前所未有的；三是公民纳税意识增强后，维权意识也在增强，开始关注公共资金的使用效益。人们难以相信，本来肩负着国家重要使命的一些部委和地方政府，为了小集体利益竟然监守自盗，弄虚作假，致使国家财产大量流失。审计“风暴”后绩效审计会深进民心，将推动我国绩效审计和实务的发展。 2.通过审计检查权来威慑权力人的权力运用 审计机关依法享有审计检查权，由于其具有专业性和高层次性，有强大发现能力的审计机构可以威慑那些欲向公共利益伸手的潜伏***分子；从审计行为论的角度观察，审计能够权力人的行为，只要被审单位头上常悬审计之剑，被审单位领导人的权力滥用的几率就会下降，他们的机会主义行为会有所收敛。 3.通过审计报告权和公布权唤醒公众的权利保护意识来制约权力 审计结果向人大报告，体现了审计的双向服务功能，有利于促进人大加强对权力的监视；阳光是最好的防腐剂，人们留意到，审计署3年来报告的透明度越来越高：2002年的审计报告有30页，但点名的案件只有1宗；2003年的报告减到16页，但曝光大大增加；2004一年的审计报告省略了惯有的综合统计说明，篇幅1.2万字，大批案件被曝光，10多个部委被点名，透明度进一步增强。另外，审计署借“审计风暴”之东风，近日又加快了审计结果公告的力度， 仅2004年6月和7月就发布了涉及支农资金、基础教育经费和基础建设国债项目资金使用情况的三个审计结果公告；9月份公布了关于税收征管情况的审计调查结果；11月份又发布了3个审计结果公告。 按照信息不对称理论，人民和权力人就权力运用存在着信息不对称。假如这种信息不对称持续存在或严重恶化，由于双方追求的目标不一致，就会导致纳税人偷税抗税，而政府会苛捐杂税，社会矛盾会进一步激化。为防止这种情况的发生，权力人会适当公布其权力运用情况，也就是资源使用情况，但公众可能看不懂，这样就需要审计这个专职监视机构来审查，并公布大家都看得懂的结果。假如审计机关不公布，信息不对称继续存在，审计的功能就不复存在了。“审计风暴”是由审计机关依法公示审计结果引起的，应称之为审计报告“风暴”。它为当前的政务公然工作找到了一个新的突破口。有专家以为，假如我们能借此机会，打破权力暗箱运行、题目内部解决的官场陈规，把公然、透明变成政府工作的制度和惯例，那么必将大大推动我国依法行政的进程，减少权力的滥用。审计结果公布后假如司法监视跟进，会对权力人起到杀一儆百的作用。***的宣传会激发公众的参政议政的意识，造成“老鼠过街人人喊打”的氛围，大大震慑权力人对权力的滥用。 4.审计建议权有利于政府部分加快制度建设，防范权力*** 国家审计既具有批判性，又具有建设性，审计就像保健医生，既查病情，又开方子，提出的建议往往有利于被审单位强化制度建设，加强内控，改善政府治理效率，堵塞权力***的空子。另外，审计结果公布后，针对出现的题目，一些学者针对审计机关的建议也会提出相关对策。 一旦这些对策制度化，就可以改善权力运行机制。如审计暴露出预算编制权过于分散，预算决策权过于集中，预算报告过于笼统等题目，一些学者纷纷提出建议，从而推动预算制度改革。制度越完善，权力运行机制越公道。 5.审计提供的***信息为其他部分对权力的监视提供了方便 国家审计提供的信息是翔实的，是揭露性的。它可以为纪检、监察、***分提供参与引导性信息；可以为领导干部考核提供经济责任鉴证信息；可以为政府提供强化政府治理的信息；可以为人大监视提供报告性信息。这些信息，是监视部分行使监视权不可或缺的信息，它降低了监视主体和权力使用者的信息不对称程度。审计和这些监视部分共同铸就了公道的权力运行机制。当然，离开这些监视部分的合作，也就谈不上审计对权力的制约。
