论审计制约权力的局限性(3)
2017-08-05 04:33
导读：三、国家审计对权力监视和制约是有限的-来自审计“风暴”的证据 审计对权力的监视和制约不是万能的，审计对权力的制约仅仅局限于与财政财务收支有
三、国家审计对权力监视和制约是有限的-来自审计“风暴”的证据 审计对权力的监视和制约不是万能的，审计对权力的制约仅仅局限于与财政财务收支有关的经济决策权、行政权和监控权。由于当前政府运行机制、审计体制等各方面的原因，我们不能过分夸大审计在权力监视中的作用，否则会导致审计期看差距，产生更大的审计风险。 （一）现行的审计体制-一个不可回避的制度缺憾 在建立国家审计体制的初期，我国选择了隶属于国务院的行政型审计模式。这种审计体制的特点为：一是审计机构作为政府的一个部分，或是属于某一个政府行政机构。二是可以将更多的精力投进到对政府财政工作的检查之中。三是行政型审计机构的独立性往往在宪法或有关中予以明确规定，所以对一般的被审计单位而言，这种审计体制仍有一定的独立性，但其独立性不如立法型和司法型体制强。随着我国市场的逐步完善，行政型审计体制的弊端越来越多地暴露出来。在行政型审计体制下，国家审计机关作为政府的一个部分，没有司法职能和司法权力，对审计结果的处理只能移交相应的检察或***分。没有审计结果的行政处分、刑事处罚权意味着不能对审出的任何重大进行处理。在实际操纵中，往往是审出了题目也已交给相应的处理部分，但最后却是不了了之，结果是审计部分“得罪”了人却没能为国家赢得任何利益，还会打击审计职员的积极性。同时在具有“内部审计”色彩的行政型审计体制下，审计机关作为执行机关的组成部分往监视执行机关自身，力度必定会受到一定的。特别是政府某些活动有悖于法律或在行政活动中存在短期行为，或者发生区域利益、部分单位利益冲突时，尤其会影响审计机关的独立性。而独立性是审计的“生命线”，没有独立性，客观、公正地进行审计监视便无从谈起，审计重要作用的发挥则属奢看。当人事和财权仰赖于地方政府而又要对其进行监视，制约其手中权力的时候，审计的独立性和监视的效果不免打折扣。地方审计机关，特别是基层审计机关经常轻易碰到“以权力压审计”的情况。在一些地方，一个题目涉及政府或市长、县长，弄不好就不了了之。 地方审计要动真格的，难免出现“自打嘴巴”局面。 无论是有些地方的突击作业，还是有些地方的按兵不动，都表明审计“风暴”只是“上面”的风暴，“审计阳光”还不能照到更多的角落。中心对审计署最大的支持是不干预， 而地方审计机关就没这么幸运了。审计界人士指出，地方在专项资金使用中的题目肯定比中心部委更严重，只是没有哪个省、市肯抖搂出来。审计机关属地方政府领导，很难监视地方的最高行政主座。道理很简单，刀刃砍不着刀把，自己不可能监视好自己。 （二）现行的审计报告制度使审计缺乏权力的“后台” 我国实行的是人民代表大会制度，最高的权力机关是全国人民代表大会。国家审计同时为政府和人大服务。我国的人大和政府都重视审计监视工作，双方对审计的要求在总的原则上是相同的，但两者对审计监视的定位却有着明显的区别。政府要求的审计是内部审计，通过审计来检查和发现政府各部分和企事业单位在预算执行、资金治理与运用中存在的题目，以此来了解题目和把握情况，以便更有效地进行行政控制和治理。人大要求的审计是外部审计，通过审计监视来了解和监察政府在财政预算的行政治理过程中的情况和所存在的题目，用以全面评价政府对人大所承担的受托经济责任的履行情况。 按照《审计机关公布审计结果准则》的规定“审计机关向公布审计结果，必须经审计机关主要负责人批准；涉及重大事项的，应当报经本级人民政府同意。”按照《审计署审计结果公告试行办法》的规定“中心预算执行情况和其他财政收支的审计结果需要公告的，必须经过国务院批准同意；向国务院呈报的重要审计事项的审计结果需要公告的，应当在呈送的报告中向国务院说明，国务院在一定期限内无不同意见的，才能公告”。这样，审计结果的公告权并不是完全在审计部分。 审计机关作为政府一个职能部分，按照规定，每年受政府委托要向人大常委会报告本级预算执行情况及其他财政收支审计工作报告，这为各级人大了解、支持和监视审计工作创造了条件。但在审计机关将审计结果汇报给人大前，审计结果已经报告给政府并已经通过了政府的“审计”，提交人大的审计报告已是审计的第二手资料，是通过政府先过目和修改后的东西。由于审计实际上并没有实质性地涉及政府及政府首长的财政责任和行为，很多重大题目特别是那些与政府或政府首长有直接关系的题目难免得以掩盖，就是对预算执行中发现的一些题目，也难以对外都表露。由于“同级审”所提出的审计工作报告在提交人大前经政府的把关，很多表露的题目属“自我检查”， 故题目表露的深度和解决题目的力度是有限的。固然有些地方人大也要求审计直接报告，但审计对报告的也是有选择的。一些没有先给政府通报的题目是难以直接表露的。这样对审计机关来说，尽管它拥有监视资源，但却因缺乏权力“后台”而难以发挥资源的最大效应，很多题目往往已经发现却无法报告给人大，没有引起足够的重视，更谈不上解决这些题目。在地方这种情况尤其严重。 （三）审计经费的来源得不到保障使审计监视无法正常开展 审计机关履行职责所必须的经费保证，是审计机关依法独立行使审计监视权的条件。《审计法》规定，审计机关履行职责所必须的经费列进财政预算，由本级人民政府予以保证。 但实际上，审计机关履行审计职责所必须的经费得不到保证，特别是地、县两级审计机关经费紧张的题目更加突出。越是贫困的地方，权力越可能被滥用，审计经费越得不到保证。这既影响了审计工作的正常开展，又影响审计对权力的制约，造成恶性循环。 经费不足制约了依法审计的力度，降低了审计质量，制约了审计工作的效率，制约了审计信息化建设和审计职员
培训的力度、限制了人才的引进和补充，加大了审计机关推行“八不准”的难度。 无论是按照世界各国的通行做法，还是从我国审计工作的趋势来看，今后审计工作的重点是监视国家财政支出及其效益。很显然，审计机关与财政部分是监视与被监视的关系。但目前我国审计机关的经费又由同级财政部分审批，两者关系明显不顺，审计工作不可避免地会受到制约，客观上势必会影响审计机关对政府财权的监视力度。 （四）传统文化的影响使审计对权力的制约可能孤掌难叫 权力***与我国传统文化密切相关。我国深受儒家文化的影响，儒学宣传礼治与社会等级，我国素有“学而优则仕”的传统，崇尚“官本位”。①人们热衷权力，尊重权力，敬畏权力。“权力至上”思想严重，传统文化中缺乏法制思想，因此往往有法不依，执法不严，法律对权力监视弱化。另外，我国传统文化中，道教和佛教的影响也较大，道教和佛教是阴柔的文化，逃避现实是他们的共同点。在其影响下，人们向往与世无争的生活，缺乏进取和改革精神，往往“多一事不如少一事”；我国传统社会是一个以农业为主的社会，培养了人们遇事忍耐的性格，缺乏对权力监视的积极性。计划经济是“人治经济”、“官僚主义经济”，崇尚集权和***，目前计划经济的遗毒依然存在，人们缺乏挑战权力的勇气。我国官员任命体制中“能上不能下”的思想阻碍了官员问责制度的扩展。在这种文化传统和社会背景下，审计对权力的制约可能孤掌难叫。 （五）问责机制缺失，司法未及时跟进，会削弱审计对权力的监视 审计结果公告后，类似“审计风暴不了了之，条条大鱼安然无恙”的报道多次出现在媒体中，问责制度仅仅停留在安全事故问责的状态下，决策问责制度似乎离人们还非常远远。“决策失误”决不能成为国家资金白白损失的借口，一项决策失误造成的经济损失，往往数额巨大。 所以，必须追究“失误者”的责任。“审计风暴”之后，迄今无官员主动辞职，媒体呼吁“四不放过”的呼声高涨，没有一个***站出来承担责任。审计“风暴”让我们看到了官员问责制的缺失和漏洞。在审计报告中，有不少“屡审屡犯”的例子，问责制度缺失难逃干系。 审计机关提供了线索，司法监视应及时跟进，否则，审计制约权力前功尽弃。 （六）审计不能触及政府的决策权在一定程度上弱化了审计对权力的监视 作为行政机关，审计机关必须依法审计。和老百姓不同，法律不答应的审计机关做了就违法。目前，按照相关法律，我国审计机关不能对政府的决策进行评价，尤其是高层的决策。也就是说，我们总是假设政府的决策永远正确，并在此基础上监视决策的执行情况和执行效果。 但实际上，政府的决策同样是人制定的，同样存在短期行为，决策权行使过程中同样会出现权力异化，损失更大。 目前审计机关对决策权的监视处于“够不着”的状态，使得审计对权力的制约弱化。 （七）人大的权力监视弱化，同样会削弱审计对权力的监视 人大监视的积极性不够，目前一些人大代表受聘监视、应邀监视一些部分，然后由媒体宣传，为一些部分“贴金”。人大代表不是主动往代表人民利益真正实施监视，模糊了监视与被监视者的地位，使人大代表的监视效果大打折扣。一个具有高度文明的国家，需要的并不是政府“自觉接受人大的监视”，而是“人大主动对政府进行监视”。寄希看于政府“自觉”，这不应是人大监视的应有姿态。审计风暴后，人大的质询权、罢免权、预算监视权、特别题目调查程序并没有发挥作用。 “审计风暴”过后，还有很多深进细致的监视工作要做。否则，“审计风暴”也会流于形式。
