政治制度、历史传统与中国政府审计体制选择(2)
2017-08-14 04:45
导读：二、横向分析：政治制度对审计体制的决定性作用 诺思以为，制度环境是一个社会最基本的制度规则，是决定其他制度安排的基础性制度[13].审计体制是整
二、横向分析：政治制度对审计体制的决定性作用 诺思以为，制度环境是一个社会最基本的制度规则，是决定其他制度安排的基础性制度[13].审计体制是整个国家政治体制的一个构成部分，政治制度结构对审计体制而言是最重要的制度环境。从某种意义上讲，我们可以把审计体制看作是一种制度安排，政治秩序则是影响审计制度变迁的外生变量。政治秩序在产生的初始阶段往往受到代表社会强势利益群体的领导人意志所左右， 是领导人世界观与熟悉的产物。 总的说来，实行代议制和地方分权的国家的最高审计机关一般隶属于议会，完全独立于政府之外；中心审计机关与地方审计机构往往没有隶属关系，各行其是。而在实行中心集权的发展中国家，政府对国有的经营治理经常直接领导或直接干预，中心审计机关与地方审计机构经常是垂直领导。中国古代几千年的政府审计史表明，在实行中心集权政治制度的封建王朝，审计机关只能是对最高统治者负责，尽大多数时间是隶属于行政主座和监察机构，有时也隶属于司法机构，从来没有、也不可能脱离政府的影响之外。 一般而言，凡是选择立法、司法和独立模式的国家，皆是采取“三权分立”政治体制的国家，在发达的市场经济环境中，国家对经济的干预以市场调控为主。设置审计机关的目的在于从经济监视的角度与其他部分一起构造一个相互制衡的机制，以保证国家资产的安全与有效，确保政府官员的廉洁奉公，具有较强的独立性。三者之间的主要差别在于：（1）立法模式偏重于审计监视对整个国家机器正常运转的制衡作用，用强化服务性的方法来保证审计机关的独立性。建立这种模式审计体制的国家多是联邦制、三权分立和***制，其条件是国家必须有强有力的立法机构，否则政府审计很难发挥重要作用。例如，在美国和英国，议会作用巨大，人们奉行权力制衡原则，议会对政府行政部分拥有有效的制约手段；（2）司法模式偏重于夸大审计机关的权威性，用法律形式强化这种权威性的要求，并通过权威性的进步实现其独立性。司法模式国家的最高审计机关一般以审计法院的形式存在，并拥有司法权，因而具有很高的权威性。从政治体制和政治制度来看，实行司法模式的国家大多属于中心集权制，同时又实行三权分立和***制。如法国，属于典型的中心集权国家，但又实行三权分立和***制；（3）独立模式的特点是，在分离的三权中审计机关保持中立地位，在不受任何一方影响的条件下存在，但作为一种独立的政府监视机构的特征却是相同的，其组织形式是检查院或审计院，它同时向立法机关和行政部分提供服务，实际上更偏重服务于立法部分。与立法模式一样，其宏观服务的职能也较强。另外，行政模式的最高审计机关隶属于政府行政部分，是政府一个职能部分，根据政府所赋予的职责权限实施审计，并对政府负责。这一类国家大多在亚洲，从政治制度看，是中心集权制或是人民代表大会制或是***领导下的***合作制，政府职能十分宽广，权力比较大[14]. 可见，政治体制决定审计体制模式。一个国家之所以选择某一种审计体制模式，目的在于期看审计能够在这一政治结构中取得逻辑一致的政治效果。从理论上讲，一旦选定了某种审计体制模式，政府审计能够发挥什么作用，就已经过其政治结构决定了。它反映出不同国家对政府审计期看作用的不同价值以及对政治结构本身的政治观点。选择立法、司法模式的国家，多夸大对权力的制衡；选择行政模式的国家，多重视行政政府的操纵职能[15]. 在建立政府审计制度的初期，我国选择了审计机关隶属于各级政府的现行审计体制，这是受当时政治体制的深刻影响的结果。从政治体制上看，我国事***领导下的人民******的社会主义国家，实行的是人民代表大会制度。在这种背景下，政府是在党领导下的“强势政府”。政府在整个经济运行、政治生活和社会生活中几乎无所不包、无所不在，且政府职能过分集中而形成了行政垄断，政府集规则制定、实施、监视、仲裁和处罚于一身，而且这种权力通过种种措施予以不断维持和强化。在中国独特的政治背景下，人大作为立法机关，固然是最高权力机关，但从某种意义上讲，现实生活中人大的权力有些虚置。因此，在夸大人民******的新中国，从一开始就形成了党领导政府的政治体制，把审计机关设置在政府，既有利于加强党和政府对经济的控制与监视，强化政府经济决策、执行与监视高度同一的体制，使政府在国家政治经济生活中拥有更加实际的控制权和操纵权，也有利于审计工作一开始就迅速进进“角色”并获得政府部分的强力支持，而且能够将社会各利益相关者的权益保护要求及时纳进到政府审计的工作范围之内，进步政府审计协调社会利益冲突的及时性和效任性，及时将各种社会利益相关者的气力对比趋近于博弈均衡状态，这对当时审计事业的发展是十分必要的。审计机关成立之初，在人大的权威和法治尊严还没有真正树立起来的时候，盲目鉴戒西方模式，把审计机关置于人大之下显然是不符合中国国情的，那样只能造成人大在监视工作上的尴尬和审计事业发展的迟缓，同时也不利于社会公众利益得到有效保护。 中国领导深刻理解中国政治结构的这种精巧和微妙关系，也充分考虑到各种博弈气力在中国政府创立初期的相对表现与制衡，在中国政府审计体制选择上始终是现实和务实的。关于1982年宪法规定审计机关设在国务院的原因，主持起草1982年宪法的胡乔木以为，审计机关假如属人大常委会，有很多不便，由于国务院碰到题目可以下命令，人大常委会则要开会，还得要审计署往做报告，人家还不一定看得懂[16].彭真以为，审计机关应主要审计预决算和违法乱纪情况，只能放在国务院。1982年11月《宪法修改草案报告》对此作了正式说明：一般说来， 审计机关可以由政府领导，也可设在政府以外。由于我国事初次设立审计机关，需要熟悉被监视单位的工作，逐步积累经验，因此设在国务院内由总理领导比较有利[17].假如审计可以隶属于人大，但无论是作为人大的专门委员会还是作为人大的工作机构，人大都无法直接领导如此庞大的机构，也无法进行实际操纵[18].
