政治制度、历史传统与中国政府审计体制选择(3)
2017-08-14 04:45
导读：三、纵向：传统制约与审计体制选择的路径依靠 新制度学中关于“路径依靠”①的充分说明，“历史是至关重要的”，“人们过往作出的选择决定了他们
三、纵向：传统制约与审计体制选择的路径依靠 新制度学中关于“路径依靠”①的充分说明，“历史是至关重要的”，“人们过往作出的选择决定了他们现在可能的选择”[19].古代的政府审计在机构回属上曾出现过不同的体制模式，因此，审计体制题目，必须认真研究中国政府审计体制的历史变迁，深刻熟悉其演进的，古为今用，以史为鉴，才能找到当代政府审计体制改革的正确方向。考察中国古代政府审计的演进史，中国审计体制变迁呈现以下规律： （一）中国古代起主导作用的审计机构隶属关系多变，没有形成一个相对固定、同一的模式，其间主要有三种隶属关系，即独立的专门审计机构、在财政部分中设置的专职审计机构、审计与监察相结合的机构三种。独立的专门审计机构以隋唐时期刑部下设的比部最为典型，当时包括户部在内的中心各行政机构都要定期由比部勾账审计；在财政部分中设置专职审计机构，以宋代三部勾院和都磨勘司较为明显，隶属于主管财政的度支、户部、盐铁三司，专司审计；审计与监察相结合的机构，明清的都察院最为典型，以纠察百官、勾考账籍为主要职责，直接为君主服务，权威性强[20]. （二）在三种隶属关系中，审计与监察相结合的形式历时最久，体现了中国古代政府审计的主要思想和价值取向。在中国古代审计演进的各个历史时期，大体上贯串着两条主线：一条是以勾考账簿为主，审查钱粮收支的真实性，类似今天的财务收支审计；另一条是以考核官吏财政经济方面的治绩为主，与行政监察职能紧密结合的审计活动。通过具体考察，我们发现，第二条线几乎贯串中国封建的始终，并着近代中华***的审计体制选择，深刻体现出中国古代的制度和文化传统。长期以来，审计监视与经济监察职能经常是合二为一的，其体现在御史监察组织体系的产生、与完善过程之中。隋代比部的出现，确立了具有司法性质的独立审计机构，逐渐将审计与其他经济监察组织分立开来。随后又通过一定历史阶段的反复，终极分别确立了审计组织制度与经济监察组织制度，并一直影响到后代，成为中国封建财计、审计组织建设的一大特色。 （三）一般而言，国家审计机构都对最高统治者负责，代表着最高统治者的利益，具有一定的独立性和较高权威性。中国古代审计的最高目标是维护王权和皇权，强化中心集权的独裁统治。实行中心集权制是中国古代政治制度的一大特色，在中心集权制下，地方政权在政治、经济、军事和文化等各个方面，都要严格服从中心的政令，没有独立性和自主性。为了使各级政权机构在履行政治统治和社会治理职能的过程中忠实体现最高统治者的意志，保证中心政令得到执行，必须自上而下建立起一整套监视体系，这是政治职能分工和权力制衡的需要。审计以其专司财经监视的独特功能，成为监视体系的主要组成部分，中国古代审计正是适应这一需要而产生和发展的。因此，中国古代政府审计对王权和皇权有着高度的依附性，这也决定了中国古代政府审计相对于被审计对象而言，具有较高的独立性和权威性。中国古代审计机构名目繁多、置废无常，究其原因，每一次变动都是在特定的政治经济背景下，适应特殊监视需要的结果，并反映出各种社会气力博弈对比的变化，是最高统治者意图的体现。三千多年来与考核、监察百官相结合的审计监视发展史，反映出审计在君主独裁制度下的从属地位，是以维护君主权威、加强中心集权、巩固独裁统治服务为最高目标的。 （四）在历史传统中，文化思想深刻影响着中国古代政府审计体制的选择。就中国文化思想而言，对审计体制影响最深刻的主要是古代的集权论和人治论。在中国古代封建王朝中，在集权论影响下，政治体制以中心集权制为核心，政府审计制度设置是为了维护中心集权的需要，审计体制的选择也主要考虑作为强势相关者的统治者的实际需要，弱势利益相关者的权益保护诉求并没有得到公道体现，政府审计机构直接为最高统治者服务。所以，在中国审计发展的漫长历史长河里，经常出现中心政府越集权，审计制度越完善的现象，表现出与西方国家迥然不同的发展方向。同样，在人治论的影响下，“人治”经常与“国治”相联系，人治论为中国古代封建独裁制度服务。因此，中国古代考核官吏财政经济方面的治绩与行政监察职能紧密结合，审计与监察相结合的形式历时最久，几乎贯串中国封建社会的始终，并影响着近代中华***审计体制，体现出中国古代政府审计的主要思想和价值取向。新中国成立之初，人们思想上还没有完全完成从人治观念到法治思想的转变，没有完成从集权到***的过渡，夸大的是无产阶级政党的尽对领导和中心集权。审计机关设置题目上也体现出这几种思想之间的博弈较量。最初在审计机关设置题目上就存在两种意见：设在政府还是设在人大。设在政府实际上是为了强化政府的行政权力，寻求政府领导的支持，是集权与人治论的一个体现；设在人大实际上是为了制约和监视政府行政权力，是***与法治论的一个体现。西方思想与我国迥然不同，其根源于古希腊柏拉图和亚里士多德等思想家的理论，后在近代洛克、卢梭和孟德斯鸠等人的理论中得以形成和完善，主要体现在人性论、人***权论、法治论、分权论和道德论等方面。一方面，分权论制约着西方的政治制度，因此，西方国家在审计机关设置上的普遍做法是将审计机关独立设置，即将审计机关设置在政府体制之外。无论是以英国和美国为代表的立法型审计机关，还是以法国和西班牙为代表的司法型审计机关，或者以德国和日本为代表的独立型审计机关，均是如此。这样，审计制度就演变成政治制度中实现分权与制衡机制不可或缺的方式之一。所以，西方国家审计机关的独立设置实际上反映出西方国家的审计体制具有与其政治制度相一致的本质特征；另一方面，假如说人***权论影响宪法和国家宗旨的确立，那么假如把分权体制看作是维护和实现人***权的设置，则审计机关的设置同样就应该与有利于维护和实现人***权的方向保持一致[21]. 历史传统持续地、潜移默化地影响着一个国家对政府审计体制的选择。中国几千年的历史上，封建统治者的主流思想历来都是崇尚集权的，“朕即是国家”，不答应任何对中心政府分权与制衡的观念和行为出现。中国历史上的政府审计就是为了强化中心集权的需要而设立的，从来没有脱离出最高统治者和政府系统控制之外。例如，在中国古代政府审计成立之初的西周，审计就“内生”于统治者加强财政财务治理的需要；新中国成立审计机关也是政府维护财经秩序的需要。这种内生性决定了新中国政府审计成立之初就离不开对政府的依靠，审计工作的重心离不开财政财务收支。经济学已经证实历史是重要的，路径依靠的特性可能会导致低效制度的均衡的长期存在。由于即使制度均衡是低效的甚至是无效的，但是放弃它的本钱却非常高昂，从而使低效制度均衡长期存留于很多发展中国家而无法产生帕累托最优的制度变迁。不过，制度变迁的路径依靠特征并不是单纯的历史决定论，沿着路径依靠的每一阶段都有政治和经济上的选择，只是由于路径依靠的特性，它会使得选择集合变窄，在没有外部压力和内部危机时，变革它的本钱会高昂到足以阻止变革本身。这就不难理解在理论界对改革中国政府审计体制的呼声很高的情况下，为什么审计署坚持以为体制改革是一项复杂而艰巨的任务，一直比较夸大现行审计制度的上风和成绩，更关注在现有体制下如何充分发挥审计监视作用题目。选择政府审计隶属于政府的模式，是由中国政治制度和历史传统共同决定的，不是新中国的政治家们盲目设计的结果，而是他们深刻洞悉历史和现实，代表政府审计利益相关者共同选择结果所作出的正确决策。
