我国地方审计体制改革策略研究(2)
2017-08-17 06:19
导读：三、中心与地方审计体制改革分工与比较 中心审计机关与地方审计机关是两个不同的层次，现行审计体制运行中存在的题目，既有共性题目，也有个性题
三、中心与地方审计体制改革分工与比较 中心审计机关与地方审计机关是两个不同的层次，现行审计体制运行中存在的题目，既有共性题目，也有个性题目，改革谋求解决的体制题目有相同点，也有不同之处，因此，中心与地方审计机关在体制改革中联系与分工并存，应遵循先中心后地方、大同一小差异、总体与局部兼顾的基本原则。 中心审计机关体制改革的着力点，主要应置于有关审计体制的和制度、审计运行机制、审计隶属关系与报告关系、审计主体内部职责权限和外部的横向纵向关系等方面。具体包括： 系统回顾和我国近二十年审计体制运行状况，确定其上风及成功经验，找出其缺陷与不足，分析现行审计体制与国家政治、经济、文化、治理制度的相容性和适应性，确立改革的基本对象和主体目标。现行审计体制的上风是最大限度地突出了审计工作的主旋律———即围绕政府中心工作，服从和服务于改革开放和社会主义经济建设事业这个大局，有利于在政府指导下开展审计工作，也有利于审计机关履行职责，这符合我国基本国情和党的基本路线的要求；存在的不足是审计监视的职责经常受到各种阻碍难以落实到位，审计报告制度的实施受到一定制约，审计监视的独立性受到干扰，审计经费得不到应有保障。因此在宏观上说，审计体制改革的主要目标是改善审计的独立性，完善审计监视的有效机制，使审计监视体制更加适应新的时期我国政治经济发展的需要。 比较中外审计体制的模式，结合我国审计体制运行记录，综合世界各国审计体制变化的基本趋势，决定我国审计体制改革的走向：选择新的审计体制模式，还是保存原有体制的主体结构，实施改良和完善。西方各国立法型、司法型审计体制与其本国政治、经济、文化和历史传统相适应，有着肥沃的生存土壤和发展基础；西方各国的审计体制经历了很多变异，不是通凡人们所想象的纯而又纯“立法型”或“司法型”；我国审计体制改革不能盲目照搬西方审计体制的模式，夸大“与国际惯例接轨”。我们应当鉴戒和西方各国审计史上，审计体制的演变和发展的经验教训，同时总结我国历史上国家审计与行政监察相结合的体制特色，在对现行审计体制的主流予以肯定的基础上，选择对现有审计体制的渐近改良的改革路径。 确定体制改革的大政方针和中心审计机关改革的主体方案。主要解决国家审计体制改革的深度和广度，改革目标实现的方式（一次性到位还是渐近式接近），本次改革的阶段性目标，以后改革的后续时期和递进性目标等改革政策和策略。国家审计体制改革的主体方案包括：提升审计机关的法律地位，调整国家审计机关领导关系、隶属关系、报告关系，明确审计机关职责权限，对审计机关负责人的任免采取更严密的法定程序，完善审计经费保障机制，健全审计机关抗干扰的机制，以从体制上保障审计监视的独立性等等。 审计体制改革实施后，对新体制与现行的法律、法规、制度规章相抵触的，由中心审计机关对其制订的行政法规、准则、制度规章等进行修订和调整；对有关立法机构制订的法律法规，提请有关立法机关进行修订或给予解释。 通过审计体制改革，理顺中心审计机关与地方审计机关、地方各审计机关之间以及审计机关本部与派出机构之间的职责关系，以利于各司其职、各负其责，形成国家审计内部不同层次和不同主体的公道分工。要根据财政财务隶属关系及国有资产监管关系划分审计管辖关系，根据审计管辖关系划分审计职责权限。改革后上级审计机关对下级审计机关的业务领导从直接的项目治理转变为通过制度政策与规范、确定一定时期的工作重点、检查审计工作质量、通报审计情况、传递审计信息、组织重大审计项目协作、为地方提供政策和业务咨询等方式进行治理，对上下级审计机关存在的共同审计领域，应通过加强沟通与协调，以联合和协同审计的形式解决。 解决审计体制改革涉及的其他题目，协调审计机关与其他部分的关系，为审计体制改革取得理想效果，创造良好的社会环境。如与审计体制改革相适应，审计机关内部职能部分应作出相应的调整，精减内部机构设置，增强其灵活性和便捷性；合并或简化附属机构（如信息中心、
培训中心、研究中心等），突出审计机关重点职能；处理好改革后与财政部分、纪律检查机关、监察部分及其他经济监视、行政监视部分的关系；完善内部治理的基础性工作，出台相应的配套改革和治理措施，促进审计机关的业务水平、治理水平、工作效率和职员素质水平的全面提升。 地方审计机关改革与此明显不同，它不能解决审计体制带有制度性和根本性的，而只能根据中心审计体制改革的基本走向和目标，结合本地方水平及审计事业状况，有针对性地进行适应本地方经济形势、有利于审计发展的改革。 地方审计体制改革应着力解决普遍存在的、并且长期困扰审计职员的体制题目，主要是： 双重领导体制下存在的矛盾和困惑。由于地方审计机关隶属于本级政府，审计机关的主要负责人的任免赏罚维系于政府，审计机关全体职员的“生计”也在地方政府把握之中，这使得审计机关不得不面对来自各方面的干扰，且难以有效抗拒；经常要进行两难选择，一方面要查处被审计单位的违法违规的财政财务收支题目，另一方面还要保护地方利益、促进地方经济发展，审计职员经常不得不做出违心的选择。实践证实，地方审计机关难以跳出本级政府的“手心”，审计机关在监视政府方面难以有所作为，加之由于缺乏审计干部的保护机制，审计主体独立性大打折扣。通过体制改革，要明确地方审计机关的隶属关系、领导关系和报告关系，解除审计职员的后顾之忧，建立审计职员保护机制，最大限度保障审计主体的独立执法，而不受外界侵扰。 理顺上下级审计机关的关系，实现工作重点转移。上级审计机关减少下达审计项目后，地方审计机关的工作机制应发生相应转变，从被动完成上级下达的审计项目转向主动服务于地方经济建设、加强对政府财政财务收支活动的监视；从上级审计机关导演下级审计机关演出转向地方审计机关自导自演；为此应在体制上明确地方审计机关的职责范围，确定上一级审计机关的业务指导的权限和方式，特别应当指出上一级审计机关在下级审计机关审计工作受到外来干扰，其独立性受到侵害所给予的保护和协助办法，以及下级审计机关对共管审计项目的参与方式及治理模式，上下级机关之间审计质量监视和审计复议执行程序等。 确保审计职员的执法手段和必要的权威性。维持审计处理处罚权，是我国国家审计的重要特色，也是现阶段审计执法所不可缺少的手段，是审计权威性的重要标志。题目是审计体制改革后，是否有必要扩大审计的处理处罚权限和范围，给审计职员更多的带有司法强制性的监视手段，以解决审计难、处理难、落实更难的矛盾，这是地方审计体制改革的难点之一。 解决审计经费题目。通过改革，采取相对固定的经费预算和拨付制度，改变各地方审计机关审计经费“八仙过海，各显神通”的自行谋取格式，使审计经费制度化、规范化、刚性化，不为地方政府和财政部分领导人的素质及重视程度所左右。 当然，各地方审计体制改革还会碰到很多具体情况和题目，如审计机关内部机构的设置、审计职员的职数配备、审计监视机制的运行环境题目等等，这些体制题目在各地方有不同的表现和原因，解决的不能一概而论，地方审计体制改革的模式也不能千篇一律；因此地方审计体制改革，在范围、、程序和方法上，存在着一定的差异性和复杂性，需要更充分的预备、更细致的工作、更多的时间投进、更多的关注和耐心。
