中国绩效审计发展题目研究(2)
2017-08-22 02:01
导读：实际上，一些审计学者和地方审计机关对审计署关于中国特色绩效审计的熟悉和发展之路存在不同的看法。如，有学者在评论审计署《规划》时说到，中国
实际上，一些审计学者和地方审计机关对审计署关于中国特色绩效审计的熟悉和发展之路存在不同的看法。如，有学者在评论审计署《规划》时说到，中国目前开展绩效审计最直接的困难来自于概念和评价标准，国内缺乏一套对政府机关、公共部分资金使用效益的衡量指标体系，而对于政府部分使用资金的效益也很难量化评价。显然，这是以所持有的国际绩效审计概念来评价《规划》中的绩效审计题目。如此看来，假如用国际绩效审计概念来衡量，当前绩效审计的开展在中国审计机关中只是个例而不是普遍情况。
二、现行审计体制下的绩效审计发展题目
我们以为现行审计体制下审计机关事实上从一开始就是政府的“内部审计”④，而这对审计机关发展绩效审计是不利的。对此可从以下几个方面加以剖析。
1.现行审计体制下，审计监视在政府层次上留有空缺。从法律上讲，政府层次（包括政府首长）应该受到审计监视。一方面，审计机关要审计本级财政预算；另一方面预算执行中存在的很多题目，如隐瞒转移收进、挤占挪用资金等很多题目无不与政府息息相关。特别是当前公共支出的决策和使用权集中在政府或个别负责人手中时，权力集中且缺乏透明度。但“内部审计”下审计监视对象主要是财政和其他预算执行部分以及下级政府，不包括政府层次。这样一些题目特别是那些与政府或政府首长有直接关系的题目就难以深查，对发现的题目，也难以对外都表露。
2.现行审计体制下，审计监视受政府首长个人意志左右。在此我们同意一些被采访者在这个上的看法：这种现象是行政型体制下必然出现的一种情形，是有其制度上和上的依据，也是政府首长履行其行政治理职责的必然结果。这样审计工作的任何安排就与政府首长工作职责、政绩评价甚至个人偏好有直接或间接的关系。
本文来自中国科教评价网 3.现行审计体制下，审计监视是为了强化党政监视而不是人大立法监视。很多被采访者持这样的熟悉：在20世纪80年代初建立审计制度之时，人大作为中国最高权力机关的地位和权力还主要体现在宪法和上。这样中国审计机关自成立以来就一直围绕着党政工作中心实施审计监视工作。当前在中国改革和财经领域中所存在间题及其成因，一个重要方面恰正是政府公共权力过于集中、公共决策过于“暗箱操纵”、缺乏权力约束机制。而构建和实施以立法监视为主的有效的外部监视与约束机制是各国宪政历来所重视的。
但法律和体制决定了政府对审计机关拥有实质性的制约力和决定权，的绩效审计仍难脱政府“自我检查”之嫌，再加当前在公共权力约束机制不健全的情况下，政府在公共投资决策或公共资金治理上仍然拥有尽对的控制权。因此，我们有理由怀疑现行体制下绩效审计的深化及实在效。
三、从国外绩效审计的产生***绩效审计的条件
国外国家审计发展表明，审计制度的任何革新都基本是审计机关以外的各种气力和权力关系博弈的结果，其中立法机关始终起着关键作用。当今国外审计无论选择何种模式，基本都独立于政府体制并把政府对立法机关承担的受托经济责任的履行情况列为主要审查和评价范围，把为立法机关的服务摆在首要或重要的地位。这与立法机关的推动作用有关，是立法权力制约行政权力的必然需要和结果。
美国首创绩效审计之先河，而促使美国审计总署改变职能（从财务审计转向绩效审计）的一个重要动力来自国会。国会为了确保制定和执行政策所需信息来源的独立性和质量，便促使审计总署扩展其审计职能。1967年美国国会发出了第一个要求审计总署对项目进行评估的指令。很多国会议员长期以来一贯以为，假如审计总署集中气力进行项目效果评估、审查经济活动和提供新的建议，其工作将会更有意义。1972年美国审计总署的文件《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》比较全面地提出了绩效审计的要求。这在世界审计史上是第一次。该标准对绩效审计的基本目标表述为：为了公众的利益，帮助国会履行宪法职责，改善联邦政府的绩效和责任。可见，绩效审计的产生根源于政府公共支出不断膨胀和国家经济资源有限的矛盾发展中，公众和立法机关要求政府加强对所使用和治理的公共资源进步“三E”，从而更好地履行对公众和立法机关所承担的公共受托经济责任的需要，而立法机关的权力及实在施是将这种需要变成现实的必要保障条件。
