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中国大遗址保护的现状、问题及政策思考化毕

2017-08-16 02:38

【作 者】陆建松
【作者简介】陆建松，复旦大学文物与博物馆学系文化遗产研究中心教授，国家文物局专家库专家。（上海　200433）
【内容提要】大遗址是我国文化遗产最重要的组成部分，是构成中华5千年辉煌文明的主体，是中华文明曾经高度发达并对世界文明与进步产生过巨大影响的历史见证。经济高速发展时期往往是大遗址遭受破坏的高危险期。在经济、社会和文化发展中，如何保护好大遗址是当前及今后很长1段时期我国文化遗产保护的主要任务。
【摘 要 题】考古学动态
【关 键 词】大遗址/现状/问题/政策思考
【正 文】
　　　　1、中国大遗址保护的现状
大遗址是指大型古文化遗址，由遗存及其相关环境组成，1般是指在我国考古学文化上具有重大意义或在我国历史上占有政治、经济、文化、军事重要地位的原始聚落、古代都城、宫殿、陵墓和墓葬群、宗教遗址、水利设施遗址、交通设施遗址、军事设施遗址、手工业遗址、其他建筑遗迹。它们的面积有几10万平方米、几百万平方米，甚至几10平方公里、几百平方公里。例如：长城、古运河、秦始皇陵、楼兰遗址、殷墟、汉长安城遗址和良渚遗址等。
目前，在1272处全国重点文物保护单位中，属于大遗址的约有412处，约占总数的1/3；在7000余处省级文物保护单位中，属于大遗址的有近2000处，也约占总数的1/3。根据我国大遗址的历史文化内涵，大致可分为以下8大类：
原始聚落和猿人化石遗址。例如丁村遗址、元谋猿人遗址、蓝田猿人遗址、周口店遗址、良渚遗址、河姆渡遗址、万寿岩遗址、大汶口遗址、大地湾遗址、屈家岭遗址等。
古代都城遗址。例如2里头遗址、安阳殷墟、郑州商城遗址、临淄齐国故城、曲阜鲁国故城、赵国邯郸故城、燕下都遗址、秦咸阳城遗址、汉长安城遗址、汉魏洛阳城遗址、隋唐洛阳城遗址、交河故城、高昌故城、楼兰遗址、扬州城遗址、北宋东京城遗址、辽上京城遗址、元上都遗址、明中都皇城遗址等。 （转载自科教范文网http://fw.nseac.com）
古墓和墓葬群。例如陕西秦始皇陵、西汉帝陵、唐代帝陵、宋代帝陵、成吉思汗陵、西夏陵、明代帝陵、清代帝陵、印山越国王陵、汉楚王墓群、广西合浦汉墓、广西靖江王陵、4川安丙家族墓地、纪山楚墓群、阿斯塔那古墓群、李家山古墓群等。
手工业遗址。例如铜绿山古铜矿遗址、铜陵古铜矿遗址、河北定窑遗址、河南汝窑遗址、陕西耀州窑遗址、上林湖越窑遗址、寿州窑遗址、长沙窑遗址、钧台钧窑遗址、龙泉窑遗址、古荥阳冶铁遗址等。
军事设施遗址。例如长城、玉门关烽燧遗址、孔雀河烽燧群遗址等。
交通和水利设施遗址。例如郑国渠遗址、都江堰遗址、大运河遗址等。
宗教遗址。例如龙门石窟、敦煌莫高窟、大足石窟、云冈石窟等。
其他建筑和设施遗迹。例如北京的圆明园、西安华清宫遗址、西安大明宫遗址、北戴河秦行宫遗址等。
“大遗址起迄年代久远、分布地域广阔，气魄宏大，埋藏丰富，综合并直接体现了中华民族和文明的起源、形成和发展，是构成中华5千年灿烂文明的主体，是中华文明曾经高度发达，并对世界文明与进步产生过巨大影响的历史见证，是我们民族的骄傲”[1]。同时，大遗址作为历史发展、环境演变和人与自然关系的真实记录，具有深厚的科学文化底蕴，不仅是考古学研究的对象，也是政治、经济、文化、环境、艺术、建筑、生态、地理等领域直接或间接研究的对象；不仅是构成我国文物博物馆事业的基础，也是重要的景观旅游资源；不仅以直接或间接的历史教育、文化教育和科学教育的功能作用于现代社会，而且对增强民族凝聚力、培养爱国主义精神、促进旅游经济的发展都具有重大的现实意义和深远的历史意义。因此，其价值和作用是其他文物古迹无法替代的。

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经济高速发展时期往往是文化遗产遭破坏的高危险期，我国大遗址正面临着巨大的威胁。除了来自各种自然力——洪水、地震、水土流失、风化、冰冻、雨水、坍塌、环境污染等的侵蚀和破坏外，主要来自人为因素的破坏，具体有：
城乡建设发展带来的破坏。例如城市化、工业化和房地产开发。特别是处在现代城市叠压、半叠压或邻近城市的大遗址，遭受破坏的程度最大。如郑州的商城遗址、洛阳的隋唐东都遗址、西安的唐长安城和大明宫遗址、扬州的唐宋城遗址和开封的北宋东京城遗址。
大中型基础性建设带来的破坏。特别是未经前期选址研究、论证审批和采取保护措施的大中型基础性建设项目，如公路、铁路以及其他基础性建设。如西安的阿房宫遗址、河南新郑的郑韩故城和4川的3星堆遗址都被公路建设破坏。
农业生产和生活活动带来的破坏。例如乡镇企业发展、日常农业生产生活活动、占地、取土、开山、农民建房，甚至耕作、开荒、植树，都对处于农村腹地的大遗址造成冲击与威胁。如陕西的周原遗址、汉长安城遗址、汉魏洛阳城遗址、山东的齐故城遗址和浙江良渚遗址。
不合理的旅游开发利用造成的冲击与威胁。有些地方为了发展旅游经济，将文物当作普通经济资源，不顾文物的承受力急功近利地开发利用，在文物景点和景区内兴建各种商业设施、娱乐设施和营运设施，严重污染或破坏了大遗址的环境，甚至对文物本体构成严重威胁。如秦始皇陵、长城。
受经济利益的驱动，屡禁不止的各种文物盗掘、劫掠活动对大遗址上的文物造成极大的破坏。80年代以来对古墓葬、古建筑和田野石刻文物的盗掘、劫掠活动已对我国的大遗址上的文物造成了极大的破坏，可以说，几乎我国所有较为著名的大遗址都遭到了不法分子的疯狂盗掘和劫掠，如楼兰遗址。不少遗址遭到了毁灭性的破坏，如山西侯马的晋国遗址。
　　　　2、大遗址保护及其规划面临的主要问题和矛盾
大遗址的保护工作得到了党和国家的高度重视。1997年国务院提出要加强大遗址的保护（注：1997年国务院颁发的《关于加强和改善文物工作的通知》中第1次提到“关于大遗址保护”——“把古文化遗址特别是大型遗址的保护纳入当地城乡建设和土地利用规划；充分考虑所在地群众的切身利益，采取调整产业结构、改变土地用途等措施，努力扶持既有利于遗址保护又能提高当地群众生活水平的产业，从根本上改变古文化遗址保护的被动局面。）。为了加强对大遗址的保护工作，2002年11月国家文物局在调查研究的基础上向国务院提交了《“大遗址”保护“105”计划》，根据我国大遗址保护的现状和实际情况，开始了50处大遗址保护的重点实施项目。90年代末和本世纪初，江泽民、朱镕基和李岚清等党和国家领导人对交河古城、3星堆遗址、西夏王陵、赤峰辽墓群等大遗址的保护都做出过重要指示。
尽管如此，但在我国经济社会高速发展时期，大遗址保护依然面临种种难题，概括地讲主要有两大类：1是技术层面的问题，包括本体保护和环境控制的问题；2是社会经济层面的问题，涉及与当地人民的生活和生产以及发展的矛盾，包括林业、农业、产业、土地、城建、规划、水利、旅游等，而社会经济层面面临的问题最复杂、最难以解决。另外，大遗址的保护经费的投入是巨大的，要研究的课题是多方面的、多学科的。具体来讲，我国大遗址保护面临的难题和矛盾主要有：
大遗址保护的重要性尚未得到各级政府应有的认识。“在大遗址保护过程中，地方政府扮演着至关重要的角色。在政策倾斜、行政干预乃至更为重要的财力投入方面，没有地方政府的支持，事情都比较难办”[2]。大遗址保护更多属于公益性投入，对地方政府来讲，其中心工作是经济建设，强调的是发展地方经济，看重的是眼前利益，考虑的是任内的政绩，因此往往忽视大遗址的保护，更不愿投入资金保护。在城乡建设、工业化和基础设施建设中，往往忽视对大遗址的保护和协调，违章建筑不断，没有依法将大遗址的保护纳入当地社会和经济发展计划，特别是观赏性不强、直接经济效益不明显或产出比较慢的大遗址，往往被视为包袱或搁置不管。
对大遗址进行急功近利的旅游开发。1方面，大遗址保护得不到应有的重视，但另1方面，1些地方政府为了发展旅游经济，为了1地1时的经济发展，为了1届政府的政绩，却对1些观赏性强、影响力大的大遗址投入巨资进行急功近利的开发利用，在遗址保护区内乱建商业设施、营运设施和娱乐设施，甚至为了搞轰动效应吸引观众，对遗址中的大墓进行发掘，如90年代末本世纪初陕西对秦始皇陵、阳陵等的旅游开发。这种盲目地对大遗址搞旅游开发的做法严重破坏了遗址的本体及其环境风貌，不利于大遗址的保护，也损害了遗产的长远经济利益和社会利益。
大遗址保护尚未得到政府有力的行政支持。由于大遗址保护涉及面广，如林业、农业、土地、城建、规划、水利、交通、旅游等方方面面，非文物管理部门1家所能左右，需要得到政府行政的多方面支持。在土地利用和产业结构调整方面，原本可以促进大遗址的保护的合理的绿地建设、生态农业、植树造林、观光旅游，甚至城乡建设，因为得不到政府的行政支持，所以往往难以落实。在保护规划方面，地方政府总希望保护规划的范围做得越小越好，越省钱越好，因此所做的大遗址保护规划往往与大遗址保护的基本要求相距较远。此外，由于地方政府担心大遗址保护规划束缚当地的经济社会发展，所以对做大遗址保护规划不予配合，不愿意提供保护规划所需的当地地质、地貌、环境、气候、地震、水文方面资料；不愿意提供地方城镇发展规划、地方旅游发展规划、地方社会经济发展规划，以及地方人口、村镇、建筑、企业、经济结构等资料，这使得保护规划方在做遗址保护规划时困难重重。在打击文物犯罪活动方面，由于得不到政府公安、工商、海关的行政支持，对大遗址的盗掘活动常常得不到有效的遏制。 （科教论文网 lw.nSeAc.com编辑发布）
大遗址保护规划尚未获得明确的法律地位。按理大遗址保护规划应具有法规作用，规划应该得到贯彻落实，但是，由于大遗址保护规划的法律地位不明确，所以保护规划往往得不到当地政府的重视和执行。1些地方虽然对大遗址做了保护规划，但是规划是规划，规划往往落实不了。这不仅表现在资金投入方面，也表现在规划的具体执行方面，甚至出现置保护规划于不顾，在大遗址保护规划范围内我行我素，造成大遗址保护与经济建设和社会发展的矛盾愈来愈尖锐，大遗址保护的被动局面愈来愈严峻，遭受的破坏愈来愈严重。

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大遗址保护资金得不到政府财政的有力支持。大遗址保护规划不仅有征地、移民、拆迁、环境整治、土地利用调整、产业结构调整、农居点改建和市政设施建设方面的费用，而且还有保护设施(围栏、围墙)、展示设施(大棚、棚房)和本体保护方面的费用。如吉林集安高句丽遗址保护规划共投入2.8亿元，其中15万平方米的搬迁费用占了1.5亿元，本体保护化了6000—8000万；秦始皇陵保护规划预算5.7亿元；良渚遗址保护规划预算达17亿。全国文物保护单位和省级文物保护单位中大遗址有2000多处，要做好这些大遗址的保护规划需要很大1笔资金，仅靠目前少量的资金投入显然是很不够的。尽管《文物保护法》规定“县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。国家用于文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增加”，但是对各级地方政府来说，对大遗址的保护往往是“没有免费的午餐”，除非有经济效益或有看得见的社会效益如形象工程可以短时间内回报，否则，不愿意为大遗址的保护投入较多的资金。
大遗址保护尚未获得国家专项配套政策支持。大遗址保护规划问题涉及面广，情况复杂，不仅仅是1个资金投入的问题，还牵涉到人口调控、征地、移民、拆迁、环境整治、土地利用调整、经济结构调整、产业结构调整等多方面的问题，牵涉到众多部门和各方面利益的平衡与协调问题。1些地方虽然做了大遗址保护规划，但是落实不了。显然，要做好大遗址的保护问题，非文物部门1家能完成。要解决大遗址保护规划中的种种问题，仅靠1部《文物保护法》和各级政府的自觉性和积极性是远远不够的，而需要国家专项的配套政策的支持。但是，至今我国尚未有支持大遗址保护规划的相关配套政策。由于没有国家专项的配套政策的支持，涉及大遗址保护及其规划方面的许多问题往往只能悬而不决，大遗址保护难以推行。

大遗址保护规划缺乏理论和技术支撑。我国的大遗址保护是从90年代后期才开始的，虽然做了1小部分大遗址保护规划工作，例如半坡遗址、河姆渡遗址、高昌故城、交河故城、江苏淹城遗址等，但是大遗址保护工作及其研究尚处于初级阶段，对如何做好大遗址的保护、展示和开发利用缺乏成功的典范及经验。大遗址的保护、展示和开发利用不是简单地围墙盖房，不是普通的人文景观建设，也不是1般的旅游设施建设。如何做好大遗址的保护、展示和开发利用，是以遗址公园还是以遗址博物馆的形式？在展示中，是以模拟展示的方式还是以复原展示的方式？目前都只是思路和初步的尝试，是摸着石头过河。无论从理论研究的角度还是从标准、规范和技术支持的角度看，我国对大遗址保护规划都还很落后。
大遗址保护缺乏人才支撑。“编制大遗址保护规划与1般遗址或以地面建筑或文物古迹的保护规划不同，它需要涉及1套包括学术和管理的综合知识结构。其内容包括：考古学、历史学、建筑学、规划学、生态环境学、人类学、地质学、植物学、文物学、博物馆学、传播学、展示学、旅游学、材料科学、文物保护技术、航拍和遥感技术，以及国家有关法律、国际文物保护公约和相关政府管理行为运行过程。因此，多学科研究在大遗址保护规划的编制中显得尤为突出和重要”[3]。但是目前我国严重缺乏这样的人才，人才培养的不足也影响了我国的大遗址保护。

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大遗址保护缺乏管理体制支持。在大遗址保护管理体制上，突出表现在大遗址规格较高但保护管理层次太低。许多大遗址是国家级的遗产，有些甚至是世界级的遗产，但是从管理的层次看，因为属地管理，所以无论从管理的人才还是从管理的水平来讲，明显低于大遗址的规格，例如重庆大足县的大足石刻、甘肃的大地湾遗址等。
大遗址保护规划缺乏文物考古基础工作的支持。大遗址保护的重点是要保护其核心部分和完整性，这有赖于扎实的考古基础工作的支撑。但在这方面，文物考古基础工作往往落后于大遗址保护的需要，相当1部分大遗址因为考古调查和研究工作滞后而不能为保护规划提供最基本的依据。例如：1些大遗址考古发掘完后，往往被弃之不管；考古调查、发掘和评估工作不到位，对遗址的范围、分布、核心区、4至等没有搞清；考古研究成果向抢救、保护、规划、展示和其他社会利用方面的转化滞后，与城市规划、园林、林业、农业、环境、生态、旅游、水文、地质等学科的结合不够。
　　　　3、做好大遗址保护及其规划的政策思考
做好大遗址的保护及其规划，固然有赖于我国大遗址保护技术及其规划水平的提高，但从我国大遗址保护面临的难题和矛盾看，问题的关键主要不在技术层面，而在于大遗址的保护的政策和法律环境。因此，要做好大遗址的保护及其规划，政府必须为大遗址保护及其规划创造良好的政策和法律环境。这些政策应该包括：
　　确立大遗址保护及其规划的指导思想和基本原则
大遗址保护及其规划的指导思想应该是：以多学科研究为先导，以重点大遗址治理为突破口，把大遗址保护展示体系建设与生态环境建设、经济发展结合起来，处理好长远与当前、全局与局部的关系，促进社会效益、生态效益与经济效益的协调统1。 中国大学排名
大遗址保护及其规划的基本原则应该是：“坚持统筹规划，突出重点，量力而行，分步实施，优先做好世界级和国家级的、面临威胁或破坏最严重的大遗址，力争在短期内有所突破；坚持按客观规律办事，从实际出发，讲求实效，采取维护保养措施、农艺措施和工程措施相结合，各种措施科学配置，发挥综合治理效益；坚持依法保护大遗址；依靠科技进步，加快建设进程；坚持抢救保护与连带展示并举，并纳入土地利用和城乡建设的总体规划；坚持把大遗址保护展示与产业调整、特色旅游、生态农业、区域经济、安居工程、城乡绿化、农民脱贫致富相结合；坚持发挥政府职能，依靠广大群众，广泛动员全社会力量共同参与，以公益性投入为主导，建立多元化投入机制”。[4]
　　制定《大遗址保护管理条例》，从法律上规定并督促各级政府履行大遗址保护的责任和义务
文物的保护首先是政府的责任。在大遗址的保护中，地方政府起到至关重要的作用，没有地方政府的理解和支持，大遗址的保护肯定做不好；地方政府有了积极性，但出发点不对，同样做不好。地方政府如何看待文物保护？如何处理文物保护与经济发展的关系？直接关系到大遗址的命运。例如，河南偃师商城遗址，遗址正好位于市中心，规划专家建议城市中心大道避开遗址或在遗址上方建环形花坛以保护遗址，但是当地政府坚持城市中心大道直接通过遗址。良渚遗址的地方领导1开始也是只强调当地经济发展的需要，后来经过专家的说服，终于发生转变，积极配合规划专家的工作。在我国，行政干预的重要性是个不争的现实。
为了从法律上规定并督促各级政府履行大遗址保护的责任和义务，规范各地的大遗址保护和利用行为，国家必须制定《大遗址保护管理条例》，将大遗址保护纳入有法可依、有章可循的轨道。这样才能从根本上解决大遗址保护和利用中的全局利益和局部利益、长远利益和短期利益的关系，正确处理经济社会发展与文物保护的关系。 大学排名
　　针对大遗址保护问题的复杂性和特殊性，国家应该出台专项的管理政策，以解决大遗址保护和社会经济发展的矛盾
由于大遗址保护涉及人口调控、征地、移民、拆迁、环境整治、土地利用调整、经济结构调整、产业结构调整等复杂问题，显然仅仅依靠《文物保护法》是难以解决的。因此，国家应该出台专项政策来协调和处理好这些具体的、复杂的问题。例如，拆迁、移民和安置问题是大遗址保护过程中经常面临的1个难题。要解决这个难题，就需要国家制定大遗址保护性移民专项政策，为各地大遗址保护拆迁、移民和安置问题提供1个可操作的法规依据。又如在土地利用调整方面，理想的做法是把大遗址保护与国家社会经济发展规划结合起来，与国家西部大开发政策结合起来，与国家“退耕还林还草”、“防护林建设”、“治理荒漠”、“观光农业”、“城市绿地系统”、“生态环境建设”、“整治水系”结合起来。这样既可避免重复建设和劳动，又有利于文物保护和土地利用效益最大化。位于甘肃、内蒙古的居延遗址的保护与3北防护林建设和当地的退耕还林还草活动相结合，杭州市将市内的南宋太庙遗址建设成为市民休闲的绿地公园，就是成功的案例。为了鼓励和推动大遗址保护与国家社会经济发展规划结合起来，国家应该制定大遗址保护土地利用专项政策。
　　建立和健全大遗址保护财政保障机制
保护资金严重不足是困扰大遗址保护的1大难题。没有资金，规划只能悬着，保护只是1句空话。大遗址是国家和全民的财产，其保护投入属于国家公益性投入，需要各级政府承担保护责任。但对于地方政府来说，除非为了发展旅游经济的目的，1般对大遗址保护投入的积极性不高。为了改变大遗址保护投入方面“地方等中央，中央等地方”相互推诿的局面，保障大遗址保护的资金，国家应该建立起大遗址财政保障机制，按照中央和地方财政分级负担的原则合理划分中央和地方各级政府在大遗址保护上的权利、责任和义务，共同在各自的财政预算中为大遗址保护提供必要的经费支持，否则仅仅依赖中央或地方某1方都不可能保障大遗址保护所需的投入。此外，在大遗址财政保障机制建设方面，可考虑的方案有：建立大遗址保护专项资金；发行国债和彩票；出台鼓励社会积极投入大遗址保护的政策。总之，只有建立

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