失地农民边缘化的根源何在(2)

　　农民的土地被征用后，他们的重新就业走的是市场化的路子，其购买生产与生活资料也支付的是市场价格；而在土地被征用时，他们得到的却是行政性的补偿，与政府的好处占尽恰恰相反，农民可谓两头吃亏。这明显有失公平。此其三。

　　在农地转为非农建设用地的过程中，政府不仅取代农地产权主体，直接参与土地买卖，而且垄断了土地一级市场的买方和二级市场的卖方，这也有悖于其在市场经济体制下应扮演的“守夜人”角色。此其四。

　　(二)农地征用制度的具体安排缺陷

　　1.征地补偿标准的确定不科学、合理。现行农地征用的补偿是以土地前三年年均产值为基准确定的，简称“产值倍数补偿法”。这是既不科学也不合理的。

　　其一，农业产值与土地价值没有必然联系。一块建设用地的价值，主要取决于它所在地区的经济发展情况和它本身的位置，而一块农业用地的产值却取决于气候、肥力、耕作者的投入以及农产品的价格水平，二者并不存在必然的联系。自上世纪90年代中期以来，农产品的价格持续低迷，导致农业产值一直徘徊不前，甚至下降。但与之相反，非农建设用地由于供不应求，其市场价格却持续走高，甚至翻了几番。这充分说明土地产值与价值之间没有必然联系，起码不存在正相关性。以产值为依据制定补偿标准，必然使土地补偿与土地价值脱节，这一方面不利于调节土地市场的供求关系，另一方面也会严重侵害失地农民的土地收益。

　　其二，传统农业产值不能反映现代农业的真实价值。在农地征用过程中，一般都是按传统粮食作物来测定前三年的农业产值，没有或很少顾及到现在的农业，特别是城郊农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用补偿标准，当然不能反映被征占土地的真实产出价值，肯定是偏低的标准。

　　其三，以产值为依据确定补偿标准，不能补偿失地农民失去的利益。土地是农民赖以安身立命的唯一资本。农民失地，失去的不仅仅是土地本身，而是一系列的权利和利益。因为他们的各种权利和利益都附着在土地之上。首先，失地农民失去了生活保障。现在，我国的社会保障还没有覆盖到农村，而且短期内也不可能做到这一点。农民只能靠土地来养活自己，土地就是他们的基本生活保障。失去土地也就等于失去了这种保障。其次，失地农民失去了就业条件。土地是农民唯一的生产资料和劳动手段，农民只有以土地为劳动对象，其劳动价值才能得以实现；况且，农民祖祖辈辈以种地为生，除此以外，他们并不掌握其他生产技能。因此，农民失去了土地，也就等于失去了就业的条件。再次，失地农民失去了永久的财产和财产权利。土地也是一项重要的财产，隐含着巨大的价值；土地还是一组财产权利，土地的产权让渡也能产生经济效益。农民尽管只有土地的承包经营权，但这种权力同样带有物权性质。随着土地资源的日益短缺，其增值效用将逐渐扩大。而失地农民将失去这一切。另外，失地农民还将失去一系列相关利益。农民的种种权利都直接或间接与土地有关，如政府对农民的技术、资金和农资等方面的支持都是以土地为基础的，失去了土地，也就失去了获得这些支持的机会。产值倍数补偿充其量只是失地农民的直接损失补偿，与农民失去的权益相比，微乎其微。

　　2.征地补偿费的分配不公平、明确。《土地管理法》规定的征地补偿共有四项：土地补偿费、劳动力安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。《土地管理法实施条例》对这四项补偿的分配又作了如下规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有；安置补助费原则上是谁安置就归谁，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织管理和使用，由其他单位安置的，安置补助费支付给其他单位，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人。从上述规定可以看出，农民个人所能明确获得的，只有地上附着物和青苗补偿费，仅占征地补偿的极少部分。这明显有失公平。首先，农村集体经济组织不应是土地补偿费的终极占有者。《土地管理法》虽然规定，农村土地归农民集体所有，但是农村集体经济组织(即村委会)并不等于农民集体，它充其量只能算作农民集体的代理人，因此，对于农民集体的利益，它只有代言的义务和代理的责任，不应有占有和使用的权利。现行法律规定土地补偿费归集体经济组织所有，客观上为村干部侵吞失地农民利益提供了方便。其次，在现实中，乡镇政府一般都会拿走5%-8%的土地补偿，这是毫无道理的。土地补偿费作为土地所有权和土地使用权转让的收益，理应在失去土地所有权与土地使用权的农地产权主体之间进行分配，而乡镇政府既不是法定的农地所有者，更不是农地使用者，因而根本不应参与土地补偿费的分配。

　　另外，上述规定也显得过于笼统，其对土地补偿费如何管理使用未作明确规定，对征地补偿安置费的分配缺乏具体细则，结果造成征地补偿费的分配极为混乱，村级组织留用管理极不规范。不同的村留用的比例不同，使用的方式也不同，还有的村干部侵吞、挪用土地补偿费，使失地农民的保命钱白白流失。

　　3.征地程序带有明显偏向。征地的程序大体可分为申请与实施两个阶段。就目前而言，两个阶段的程序都不完善。

　　申请是指按照土地利用规划向上级主管部门申报，履行审批程序。这实质是启用土地征用权的问题。世界其他国家一般都要经过国会或州议会讨论批准，而我国只需上级主管部门审批，如此简单的程序，给地方政府滥用征地权和部门腐败提供了便利条件。

　　实施阶段明确规定的程序是“两公告、一登记”，即公告征地方案、补偿安置方案和进行补偿登记。根据《土地管理法实施条例》，对补偿安置有意见的，可由政府协调，协调不成的可由政府裁决，但“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。显而易见，在征地实施过程中，政府一直处在十分主动的位置上。征地者是政府，协调意见者是政府，最终裁决者依然是政府。征地几乎完全成了政府单方面的行政行为，行为相对方的农地所有者——农村集体经济组织基本没有多少发言权，至于农地使用者——农民则更是连知情权都得不到保障。这种明显偏向政府一方的征地程序使得农民处于非常不利的地位，因而，其土地权益的受损就成了不可避免的事。