中国林业制度的演进网(2)
2013-08-05 01:32
导读：政府依法和经营森林。在中国东北、西南和西北原始林区建立了一批全民所有制森工企业，以木材生产为中心满足国民的原始积累和基础建设的需求。在中
政府依法和经营森林。在中国东北、西南和西北原始林区建立了一批全民所有制森工企业，以木材生产为中心满足国民的原始积累和基础建设的需求。在中原和南方大面积荒山荒地和天然次生林区，组建了一大批国有林场进行造林营林①。集体林产权是指隶属集体所有制的经济单位对自己所拥有的森林、林木、林地享有占有、使用、收益和处分的权利。它包括四大组成部分：第一，根据1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》分配给农民个人所有后，经过合作化时期转化为集体所有的森林、林木和林地；第二，在集体所有的土地上由集体经济组织农民种植、培育的林木；第三，集体与国有林场、采育场等国有单位合作在国有土地上种植的林木，包括公路、铁路两旁的护路林、江河两岸的护岸林，按规定属于集体所有的林木；第四，中国在“四固定”时期(见注2，指1962年)确定给农村集体经济组织的森林、林木、林地。②集体所有制与全民所有制的真正区别③，在于国家支配或控制前者，并且不对其控制后果负直接的责任。但国家控制全民经济时，却以担保其职工的
就业、
和其他福利。因此，国家对集体所有制的控制和干预，更易为“浪漫主义”所支配甚至为所欲为。集体公有制既不是一种“共有的、合作的私有产权”，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村主义制度安排。
国家转移剩余的手段至少表现在三个方面：第一，重取轻予的财务制度④。整个计划体制时期，中国林业财务制度的主要特点是：在国营采运企业的产品中不计基本的原——被采伐的森林资源费用，个体和集体林的销售收入分配中不留恢复资源的补偿基金，只在销售环节收取少量育林基金。后来国家也只是在育林基金数量进行了几次调整，财
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① 陈根长：《中国林业物权制度研究》，《林业经济》2002年第10、11期。
② 戴广翠等：《中国集体林现状及安全性研究》，《林业经济》2002年第11期。
③ 对集体经济性质的这一精彩论断，见周其仁《产权与制度变迁》，第6页。
④ 陈根长等：《林业的改革和发展》，重庆出版社1988年版，第38—46页。
务制度却一直延用。当时林业经济理论工作者也认识到了国家牺牲林业和农业以发展工业的战略①。“50年代党和国家面临恢复生产、发展经济、支援战争等中心任务，急需大量木材，而新兴工业建设又需要林业为其提供积累，因此，在国民经济实力极其薄弱的条件下，形势要求林业做出暂时牺牲。”第二，畸形的林产品低价。计划体制之下的价格，并不具有配置稀缺资源的作用——不反映供给和需求，也不是作用的结果，但具有分配职能。“在我国尽管木材是长期缺乏商品，但由于林价被挤出了木材价格构成，木材价格长期很低②。”第三，加剧采育失调的政策和掠夺性的税费制度。从1952年到1985年，国家向采运(森工)企业共投入约1800亿元，而向营林企业共投入209．8亿元③。在国家投资的刺激下，采运生产能力不断扩大，而营林难以维持简单再生产。
可以想象的是，如果是在一种私有产权制度下，国家侵占租金的成本会很大。只有在公有产权制度下，国家才能低成本地运用上面三种手段不断攫取林业租金，并且使之服务于国家工业化的战略。对于各类林业经济主体而言，由于热情经济、高压、对大革命的盲从以及搭便车而缺乏博弈力量，只能对这种制度安排扮演被动接受者的角色。
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三
在党的十一届三中全会后，林业产权制度发生了很大的变化，为什么会发生这种变化呢?可以从三个方面来说明：一是农业的经济体制改革使得林业改革顺理成章，国家即使不想改变林业产权，但由于农业和林业天然是一家，使得这种区分成本相当大。二是由于资源的产权特征引发林业部门的低效率，这种低效率迫使集权部门重新安排产权制度。人力资本产权由于具有和自然人不可分的特点，这种资产更易产生机会主义行为。因此只有给这种资产足够的物质刺激和精神激励的时候，这种资产才有可能达到市值最大化。对身处林业部门的这些人力资本拥有者而言，也不例外。由于政府对林业的掠夺政策，林业人员的人力资本得不到期望的回报。由于缺乏物质刺激，在该行业一种正向的反馈机制难以形成。具体说来，林业部门的人力资本激励包括两个方面的问题：林农、林业工人的劳动积极性问题；林业部门的各级管理者的劳动积极性问题。高度公有化经济的真正要害问题是规模经济的管理问题，作为代理人的林场场长，其行为缺少委托人的到位的激励或政策，没有工作和创新的积极性。“官出数字，数字出官。”对林场场长而言，也许兴趣更在于政报数据取悦上级以获升迁。黑龙江、松花江林管局9个森工局1952—1985年上报全年采伐面积为469万亩，核实为509万亩，少报7．86％。，更新面积上报为839万亩，核实面积为329万亩，夸大1倍半以上④。三是林业原来的经营体制无法“可持续”生存。林业部门由于重采轻育，使得国家规定的年伐任务越来越重，而可供年伐的林木越来越少，以致走到原有体制难以为继的地步⑤。加之林业部门的呐喊、世界组织对生态和林业的介入以及国家对林业的负财务收益的恐惧，这些是政府放弃部分林业权利的原因。当农业发生了制度变革的时候，林业部门也同时开始进行产权变革。
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1981年中央颁布了《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》，在全国范围内实施了以“稳定山权林权，划定自留山和落实林业生产责任制”为主要内容的林业“三定”政策，这标志着国家对林业产权的重新界定。通过国家落实林木林地所有权和林业生产责任制，放宽林业政策，初步形成了多种经济成分并存的林业所有制结构⑥。以四川省为例，1985年同1980年相比，国营和集体造林面积的比重分别由1980年的5．67％和84．17
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① 陈根长等：《林业的改革和发展》，重庆出版社1988年版，第39页。
② 陈根长等：《林业的改革和发展》，第47页。
③ 陈根长等：《林业的改革和发展》，第51页。
④ 陈根长等：《林业的改革和发展》，第53页。
⑤ 陈根长等：《林业的改革和发展》，第4—10页。
⑥
中国社会科学院农村发展研究所、全国林业经济研究会：《林业商品经济探讨》，中国林业出版社1987年版，第24页。
％下降为1985年的3．52％和18．79％，而国家和集体合作造林和个人造林面积的比重，则分别由1980年的2．45％和7．71％上升到1985年的4．03％和73．66％①。
尽管林业部门的收益权进一步得到明确，但林业部门并没有获得实质性好处，原因在于林业行业的税费越来越重，使得这种收益权的权值变小。由于林业经济主体是社会上的弱势群体，几乎没有力量与国家抗争，国家对林业租金的掠夺和攫取行为自改革以来仍然在继续。1984年，国家和地方财政从各种渠道投入林业的资金为9584万元，林业上缴国家的税利13607万元，两者之比1：1．5。木材市场开放后，1985年国家和地方财政从各种渠道投入林业的资金6843万元，林业上缴国家的利税为17151万元，两者之比为1：2．5②。在1985年，按国家物价局，财政部、林业部联合发布的(1985)348号文件，以及此后有关方面正式颁布的税种、税率，南方集体林区在流通环节上征收的税有：特产农业税，按物价5—10％征收，在实际执行中，收得最高的福建达12％；产品税，按销售价的10％征收；零售营业税，按销售价的3％征收；此外还有城市建设维护税和费附加；还有林区建设管理费，按每立方米5—10元征收，最多的地方收到60元；还有林政管理费
