中国林业制度的演进网(3)
2013-08-05 01:32
导读：，每立方米收1．5元，还有费，按成交价的6‰征收。“由于重复征税，征重税以及扩大征税基数，地方收走了改革带给好处的绝大部分③”。尽管1988年国
，每立方米收1．5元，还有费，按成交价的6‰征收。“由于重复征税，征重税以及扩大征税基数，地方收走了改革带给好处的绝大部分③”。尽管1988年国家管理部门出台了《关于整顿和调整南方集体林区木材费用负担的通知》，为减轻林业税负起到了一定的缓解作用，但1994年我国实行新税制后，国家及其代理者又增加了税种，提高了税率。1995年以后木材市场疲软，价格下滑，乱收费问题又逐渐显露。1998年我国实施了“天保工程”，林业又增加了许多乱收费项目。
当国家化似乎已经不再需要这点林业租金的时候，为什么林业税费仍然居高不下?这可以从两个方面得到说明：一方面是由于财政的刚性支出。业实行责任制以后，集体林区的林业收入承担着原来由公积金、公益金支出的干部补贴、民政费用、教师补贴、学校建设、民兵训练、计划生育等一切费用，在许多地方这些支出几乎占用了林业收入的全部。另一方面，林业人员的机会主义行为也导致了国家及其代理人名义税费的上涨。我们假设国家要求的林业赋税总量一定，它取决于税基和税率的积。税基取决于国家可以观察到的林业产量。只要林业的产量不被国家观察到，国家无法对这部分林业产值收取税赋，因此林业人员有动力隐蔽自己的产量。从公开产量转变为地下。随着国家可以观察到的产值越来越少，国家只有对这部分可以观察到的部分提高税费，才能保证刚性的国家租金。
尽管林业的税费严重，但改革使得林业部门产权的排他性得到了一定程度的保障，随之而来的结果是林业产权的流转开始加快——主要表现在林木贸易繁荣，林地使用权的流转也初见端倪，林业各经济主体也实际上获益，尽管这种利益非常有限。中国国内有学者④认为公有经济的产权只具有排他性，而不具有可交易性。本文则认为在传统的国有经济下资产的权利并不具有真正的排他性。1981年开始的林业“三定”实际上界定了林地使用权和林木所有权，保证了这些权利的排他性。而某种产权的排他性一旦建立，其可交易性自然就能够衍生出来，甚至被国家明文禁止的交易，也能够在地下进行。权利的可交易性意味着很多内容：林业经济主体的风险分解了；不用担心被“套牢”；权利能够转移到更识货的人手中，资源配置能够优化。1985年中央允许木材议购议销的政策实际上是对已经“生米煮成熟饭”的现实的一种追认。
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① 陈根长：《中国林业物权制度研究》，《林业经济》2002年第10、11期。
② 陈根长：《林业的改革和发展》，第48—49页。
③ 该资料来源见张琅等《木材市场开放后福建省林业收入分配情况的初步》，文章收录在《林业商品经济探讨》，第185—193页，数据在第189页。
④ 国内学者如周其仁。本文对于公有产权的理解不同于周其仁。周其仁认为公有产权具有排他性而不具有可交易性，而本文认为公有产权并不真正具有排他性。
林业的经济效益和的生态效益在某种意义上是种替代关系——到了1987年，林业过度追求经济利益的行为凸现了生态问题，此时颁布的采伐限额制度使国家代理人得到了重大的经济权利：在这种制度下，无论木材的市场价格再高，当事人也不能多采伐；并且采伐审批手续比较复杂——这种复杂的程序加大了林业经济主体同国家代理人之间的交易，结果有利于各级国家代理人。同时采伐限额制度也造成了林业部门极大的领域——国家代理人信息不充分，大量的在上应该为国家所有的租金引起各个经济主体攫取的冲动。1987—1998年国家通过行政晋升、法律和森林警察等手段维护林业租金，而林业经济主体则通过乱砍乱伐、偷砍以及偷漏税、退出等手段在公共领域内与政府展开博弈。由于国家的城市化和工业化进程加快以及房地产和工业用地的需求激增，土地的林业使用具有更大的机会成本，侵占林地的行为一直在持续。1994—1998年①，全国共征用林地7929hm2。1998年，中国颁布了新《森林法》和《森林法实施条例》，规定了各级国家代理人对集体林地的部分权限——其实质是强化和扩张了政府对林业的部分权利。政府和林业经济主体关于林业产权博弈的结果不利于林业经济主体：一是由于在经济发展中，就整个经济社会而言，林业的生态功能越来越被强调，其经济功能相对弱化，社会比较认同政府对林业产权的重新界定；二是其他行业的创新速度更快、赢利机会更多，一些有能力的经济主体可以通过流出这一行业来寻利。
（科教范文网 lw.AsEac.com编辑整理） 从1990年至今，林业总产值年增幅略高于中国GDP增幅(1991—2001年均增幅为8．3％《中国年鉴》2002，第386页)。目前，中国林业发展呈现出两种非常鲜明的势头：第一，林业产权的流转在流转频率、流转规模上有加大的势头②。第二，非公有制林业发展比较迅猛③。集体林业产权的流转包括林地使用权流转、中幼林产权流转以及成熟林产权流转，流转的特点表现在流转方向的单一性(流入方一般是林业系统的行政事业单位与企业)、流转区域的封闭性、流转双方选择余地的狭窄性以及流转过程中无中介评估机构的参与。就国有林业而言，林业权利的流向主要是业、和林业。一些地区林地流转还呈现出流转形式的多样性以及林地流转的规模化趋势。林业产权的转手有利于弱化林业的资产专用性、分散林业风险，林业权利的转手也说明了林业权利的排他性在得到强化。非公有制林业存在着很多政策和制度上的障碍，仍然得到了长足发展。据有关部门2001年对14个省区和3个国有森工集团调查统计，非公有制林业占有林地总面积的23．5％④。在经济意义上，这是一种制度对另一种制度的比较优势——非公有林业的交易费用更低。
四
本文的目的在于解释中华人民共和国在立国之始对林业行业界定国有产权的原因以及林业制度在不同时期的演进，决定林业制度演进的主要因素是国家与林业经济主体间的互动。本文的一个核心结论是：国家在安排林业制度时，首先考虑的是国家战略；林业改革对于国家和林业经济主体而言是双赢的——产权明晰的同时，国家租金以及林业经济主体的收益都增加了。随着中国其他行业和要素市场体系的不断完善，林业经济主体的博弈力量不断增强，我们预期中国的林业制度会进一步实现帕累托改进，林业的经济绩效会不断提升。
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① 戴广翠等：《中国集体林现状及安全性研究》，《林业经济》2002年第11期。
② 浙江省森林资源资产化管理研究课题组：《浙江省集体林区山林权流转
调查报告》(内部文稿)，2001年。
③ 和爱军：《中国发展“非公有制林业”之探》，《林业经济》2002年第12期。
④ 周洪、杨净：《非公有制林业发展的机遇、障碍和对策》，《林业经济》2002年第12期。
