试论新时期我国农村养老保障建设探析(2)

    二、城乡分割是造成当前农村养老保障建设困境的主要原因

    (一)经济的城乡分割是造成当前农村养老保障建设困晚的经济原因

    农村养老保障建设需要强大的经济实力作后盾，而我国农村经济落后是不争的事实，所以当前在农村建立现代养老保障制度是很困难的。长期的经济城乡分割使得农村养老保障建设缺少经济基础。中国的化走的是一条重工业优先发展战略的道路重工业发展所需的巨额资金只能来自农村，于是国家采取了、、工农业产品价格“剪刀差”三管齐下的政策，尽可能多地汲取农业剩余。从1952年一1997年46年间，总共有32465.44亿元资金从农村流入城市。农村不仅要为城市工业化提供资金，而且要为城市提供粮油食品。国家正是通过工农业产品价格“剪刀差”、征收农业税与实行粮食统购统销支撑城市毛业发展。改革开放以后，所有这些政策都有所松动，其中不少政策已经废止，但由于原有的经济城乡分割的惯性及改革尚未完全到位，就使得改革前形成的经济城乡分割格局得以维持，某种意义上说，当前的城市发展仍以牺牲农村为代价的。在新的世纪里，农民不仅要面对自然风险，而且要面对市场风险，农民增收缓慢，城乡收人差距继续扩大所有这一切阻碍当前农村养老保障的建设。

    (二)各种城乡分割的社会政策是造成当前农村养老保障建设困境的社会原因

    当前农村养老保障建设的困境很大程度上与建国初期为适应当时的工业化战略而出台的一系列城乡分割政策有关

    1.户口籍制度。计划经济体制时期遗留下来的户籍管理制度人为地划分农业户口和非农业户口两大类，画地为牢，圈而治之，阻碍了农村剩余劳力向城市转移。这样必然导致农业从业人日占总人口的比例大，不利于农村养老保障制度的建设。按照国际惯例，农村养老保障制度建设的条件之一就是农业从业人口比例很低，基本上达到城乡一体化。而我国的户籍制度阻碍了我国的社会结构转型，从而增大了农村养老保障建设的成本。

    2.劳动就业制度。20世纪50年代形成的劳动就业政策，规定城市劳动部门只负责城市非农业人口在城市的就业安置，不允许农村人口进人城市寻找职业。所有城市就业机会就为城市居民垄断，而国家又统一规定了大大高于农民收入的城市职工，就造成并维持了城乡居民之间过大的收入差距。当然，城市居民的食品、住房、燃料、水电等优待还没有包括进去。这必然导致农村从业结构简单，农民只能束缚在土地上，其养老保障只能是土地保障与家庭保障。城乡分割的劳动就业制度的凝固化以及国民对其观念反映，造成当前农村养老保障建设困境。

    3.社会保障制度。我国的社会保障是城乡分割的二元社会保障，即城市劳动者社会为核心的社会保障;而农村农业劳动者以家庭保障为主、社会(国家与集体等)救济为辅的保障形式。二元社会保障制度的设计是对二元经济结构的反映，并与计划经济体制相适应的一系列城乡分割的政策一起导致了二元社会格局凝固化，反过来导致了二元社会保障的凝固化。这必然会阻碍当前农村养老保障建设的开展。

    各种城乡分割政策将城乡居民分割为两个发展机会和社会地位不平等的社会集团，因此，只要城乡分割的事实存在，农村养老保障建设就不可能具有城市养老保障的地位与发展机会，农村养老保障建设就不可能顺利进行。

    三、当前农村养老保障建设的政策取向

    对于当前是否进行农村养老保障建设的问题，笔者认为，要进行，但不是一开始就与城市一样的社会保障制度，而是为城乡整合的社会养老保障制度建设创造经济、社会等条件。

    (一)有步骤地实现农业剩余劳动力转移

    邓小平早在改革初期就指出，“大量农业劳动力转移到新兴的中小企业，这恐怕是必由之路。总不能老把农民束缚在小块土地上，那样有什么希望?”农业劳动力转移不仅是社会结构转型的一般趋势，同时也是提高农业生产率、增加农民收人的客观要求，显然，它是在农村推进现代化社会保障事业白自必要条件之一。为加快农业剩余劳动力转移的步伐、加强乡镇企业吸纳能力，必须堆动乡镇企业依托小城镇发展，通过城市化进行。同时，城市改革也应加大力度，以适应更多的农民进城的需要。

    (二)深化农村内部改革，实行农业经营的规模化和现代化，切实提高农民收入，增强农民参与现代社会养老保障制度的能力

    邓小平在进行农村农业改革时曾指出，“中国农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个一飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”发展适度规模经营，既有利于壮大集体经济实力，又有利于提高农民的经济收人，从而保证在农村推进社会养老保障制度建设的经济来源。

    (三)国家财政大力支持农村、农业发展

    根据有关指标，我国的工业化已达到中期发展阶段。在这一阶段，按国际惯例，应是_「业与农业平行发展时期、并随着u业利润的提高，加大工业积累对农业的反哺这时国家财政对农民采取倾斜政策，以加快农业人员实现平等收入与生活待遇。只有这样，在农村建设社会养老保障制度，实现城乡整合的社会养老保障才有可能

    当前我国农村人口仍占总人口绝对多数，工业化与城市化水平还比较低，还有大批农业剩余劳动力需要向其他产业转移;农业生产效率还比较低下，小型的、平均式的家庭联产承包责任制还是目前农业经营的基本形式，规模经营所占比例还很小;国家尚未改变以农业积累支撑工业发展的传统发展战略，更谈不上以工业利润反哺农业、以国家财政支持农村社会养老保障事业。在这种情况下，农村推行现代社会养老保障制度是不现实的。勉强推出的举措亦是不规范的，且难以继续的。摆在我们面前的急迫任务是，创造在农村推行现代社会养老保障制度的城乡整合的社会经济条件，以促进农村传统养老保障模式向现代社会养老保障樟式转型