试论我国农村社会养老保障体系的重建(2)

    2、政府和集体作用缺失，农民参保积极性不高

    按照《县级农村养老基本方案》规定，农村养老保险在资金筹集上坚持以“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，但是除了对个人的缴费有明确规定外，对集体补助和国家扶持两个渠道并没有硬性约束，多数集体由于经济原因无力或者不愿意支付农村养老保险的补助，政府也没承担起支持的责任。农村社会保障资金的来源主要是农民个人交纳，这种筹资方式下的农村社会养老保险，实际上是一种个人储蓄式保障，失去了保险的“社会性”。因此农民对这项制度缺乏信心，参保积极性不高，到2003年底，参保人数下降5428万，2005年年底参保人数为5442万人。其根本原因是这项制度缺乏强制性和政府责任，和社会保险的本质相背离。

    3、资金不善，增值乏力

    在1998年以前，我国的农村养老金的收缴、保管、运营和发放全部由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约机制。1998年移交劳动和社会保障部后，在上也没有实质的变化。由于缺乏农保资金的风险防范措施，当县一级政府出现资金周转困难时，动用职权挤占或挪用农保资金的情况时有发生，农保资金的安全性无法保证，给以后的养老金发放工作带来很大隐患。

    我国实行的农村养老保险管理是以县为单位统一进行管理，“主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入实现保值增值”，由于县一级技术条件差、缺乏专业的管理人员、资金增值渠道不畅，在实际运作中一般都采取存入银行的办法，农村养老保险资金增值乏力。

    此外，农村社会养老保险方案在制度设计上，缺乏和我国现行城镇居民养老保障方案的衔接性无法有效地解决农民转为城镇居民后的养老问题，也无法解决目前已存在的“准城市人”即农民工今后的养老保障问题。

    三、重建农村社会养老保障体系的途径

    我国传统的家庭养老模式正承受着需求决速增加和供给萎缩的双重压力，现存的农村社会保险又存在许多自身难以修正的弊端。如果不尽决建立农村社会养老保障体系，到21世纪30年代老龄化高峰时，广大农村老人的生活无以为继，全面小康社会的目标也无法实现。考虑到我国目前的社会发展实际和作为一项政策具有的长期性，必须依照以下原则重新建构农村养老保障体系:

    1,“立法先行”，确保农村养老保险制度的有法可依

    立法先行是现代社会保障制度作为一种社会政策和国家制度安排的表现，也是实现养老保障的重要保证手段。发达国家基本是在建立养老保障之前就进行了相应的立法，英国、德国、法国、美国等国家都有和专门的养老保险法。我国修改后的十四条规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，五十四条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下有从国家和社会获取物质帮助的权利”，但是到直到目前为止尚无一部综合性社会保障法律，也没有一部单独的养老法，有关农村养老问题法律规定散见于《》、《老年人权益保护法》、《》、《保险法》、《通则》等，容易造成彼此的不协调，难以形成权威性的社会保障立法体系，社会保障实施机制也相对弱化。依据宪法建立社会保障立法体系，包括最高层次的社会保障法和单独制定和细化的农村养老保障法。有了法律体系，制度的建立、资金筹集与管理、保险金的发放等方面都能严格依照法律程序进行，运作会更加法制化、规范化，才能为这一制度的稳定和持续发展提供可靠保证。

    2、明确政府责任和权力制衡原则

    社会保障制度是一项体现社会公平的制度。无论从公民权利还是促进社会稳定的角度看，政府都应该承担对农村老年人口提供社会保障的责任。政府既是农村养老保障制度的推行者，也是制度的监管者，具有确保养老保险资金安全性和收益人权益的责任。同时，在资金筹措上，政府也应该分担相应的比例。明确政府和集体对农民养老保险投入的最低限额，明确缴费比例，使国家、集体承担的责任更加清晰化，这样农村养老保险才能体现出社会再分配性质。

    为了避免资金流失，确保资金安全，必须对保险资金有效的监管。管理上必须适度集中，建立省级的农村养老保险管理中心，可以避免}T于的县级统一管理存在的基金规模小、增值剩直不畅、管理成本过大等问题。将基金的运营与一般经办业务分开，充分利用资金规模和专业人员实现基金的保值增值。以财、政、事三权分立的制衡机制，确保资金运营机构的专业性和政府监管的有效性。-

    3、街接性原则，实现和城镇养老保障制度的对接

    最大限度地实现社会公平、公正是我们的目标，但是要在现在实现城乡社会保障一体化，还有很多无法克服的现实困难。随着改革的深入和城市化进程加快，劳动力流动加快，客观上需要建立城乡一体化的养老保障制度，这样劳动力由乡村转向城镇就业或者居住，其交纳的养老保险能够相应地向城镇养老体系转接。虽然现阶段建立城乡一体化的养老保障制度还为时尚早，但是从长远考虑，农村社会养老保障制度要实现城市养老保障制度的对接，最终能够和城镇养老保障制度整合，建立起城乡一体的社会养老保障体系。