浅析构建中国农村社会养老保障体系的制度探析(2)

    北京市大兴区农村养老由政府组织引导，农民自愿参加，筹资模式以个人缴费为主，区政府每年出资1500万元予以补贴，有条件的村还可自行予以补助。政策规定，凡大兴区区域内户口的各类人员和具有小城镇户口但仍从事农业生产劳动的人员均可参加农村社会养老保险。政府为参保人员建立农村社会养老政府补贴账户，缴费标准按领取标准测算，原则上最低缴费标准以预期领取的养老金不低于本区当年农村最低生活保障标准的120%确定，保险费采取按季、按年或夏缴方式缴纳。除用村集体土地等资产变现收益一次性给村民缴纳养老保险费的人保年龄不限外，参加农村社会养老保险的年龄以参加生产劳动为起点，一般为16至60周岁。养老金领取一般从年满60周岁的次月开始，直至身故，对因病或因残丧失劳动能力的被保险人，领取养老金的年龄可提前到50周岁。

    上海市则在上世纪末就制订了仕海市农村社会养老保险办法》(1996年)。办法规定，凡上海市范围内农村各乡镇的企业(含外商企业)、事业单位、机关和其它各类经济组织的在职人员、农副业从业人员、个体工商户及帮工均可参加农村养老保险。缴费原则是:企业、事业单位和机关按照总额巧%的比例缴纳养老保险，个人按上年度月的5%缴纳，每月缴费，最低年限15年。针对纯农户的养老保险，车墩镇的实践是:村民每月每人缴10元，全年120元，村、镇两级从原集体积累中提取一定费用(每人24元统筹金)，村民到退休年龄每月可领取70 — 80元养老金。此外，上海市已全面推进小城镇保险制度，切实解决离土农民的社会保障问题，逐步探索并实现了农村养老保险制度向小城镇社会养老保险制度的转换。根据各区县实际，上海市政府制定了老年农民养老金的最低发放标准，进一步完善农村社会救助帮困机制，确保农村低保实现“应保尽保”。

    2003年8月28日，浙江省政府发出了佚于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》，提出自2003年起建立被征地农民的社会保障制度。规定被征地农民的社会保障，一般可先实行基本生活保障方式，也可实行基本生活保障与社会保险相结合的办法;少数有条件的地方，可直接将其纳人城镇社保体系。被征地农民参加基本生活保障和基本养老保险所需的资金由政府、村(组)集体经济组织、个人共同出资筹集。政府承担部分不低于保障资金总额的30%，可先从土地出让金收人等政府性资金中列支;村(组)集体经济组织和个人承担70%，从土地补偿费、征地安置补助费中列支和抵交。2004年5月，浙江省出台了佚于建立被征地农民基本生活保障制度的意见》。之后，全省11个设区市中已有10个市，以及绍兴、诸暨、浦江等20多个县(市、区)就被征地农民的保障对象、保障资金和就业以及相关工作出台了实施细则。要求2004年年底前，全省所有的市、县(市、区)都必须建立被征地农民的社会保障制度，并在11个市的市区和每个市至少1个县(市、区)开始实施。

    从以上情况来看，我国农村社会养老保险制度改革试点取得了一定的成效，但从全国范围看，仍然存在许多待解决的问题，主要表现在:一是资金使用的规范和保值增值问题。从20世纪80年代开始兴办的农村社会养老保险，存在资金使用不规范、透明度不高、安全系数小和保值增值困难等问题。二是农村社会养老保险的覆盖率仍然较低，绝大部分农民仍然没有被纳人农村社会养老保障体系。而且农村社会养老保障的发展程度存在区域间发展的极度不平衡，东部地区的发展程度要远远高于中西部地区。三是农民的预算约束。在未参加社会养老保险的农民中，一个重要的原因是因为农民感到没有余钱。四是自我平衡模式的缺陷。农村社会养老基金既没有代际间的调剂，也没有同代内不同收人者之间的调剂，只能依靠个人积累。由于在现行农村养老保险方案中集体补助的份额不高，所以在这样的制度设计下会造成“预约”的收人分配差距。五是与农村社会养老保险相配套的规章制度不健全。我国城镇的社会养老保险事业发展迅速，党和政府对此高度重视，但对于农村社会养老保险却重视不够，虽然早在1995年，民政部就颁布了《农村社会养老保险基本方案》作为农村社会养老保险的基本政策依据，但仅以此为依据构建一个健全、规范的农村社会养老保险体系还有一定的难度。六是流动参与问题。由于目前养老保险体制以县为单位，缺乏全国统一的社会保险编号，所以外出打工人员的养老保险很难被覆盖。正是由于存在这些问题，导致我国农村社会养老制度的建立异常缓慢，远远不能适应形势发展的需要。

    三、构建农村社会养老保障体系的制度安排

    我国现行的农村养老方式，包括国家和社会养老、家庭子女养老和老年人个人养老三部分，其中以家庭子女养老为主，是结构性养老。随着市场经济的发展，人们价值取向和观念的改变，家庭子女养老功能呈弱化趋势，而依靠老年人个人劳动自养，又受到年龄和健康状况的限制。因此，未来的农村养老保障模式，必须是以社会养老为主、家庭子女养老和老年人个人养老为辅的模式。从目前和未来相当长时期我国的实际出发，应积极发展社会养老保障，而我国农村社会养老保障体系的构建必须从制度层面人手: