浅论中国农村养老保障制度的构建(2)

    二、农村养老保障制度现状分析

    (一)家庭养老为主导

    自古以来，中华就注重“孝”，强调家庭赡养老年人的职责与义务。我国古老的文字学著作《说文解字》对的“孝”曾这样注释:“孝，善事父母者。”从经济层面上剖析，传统的孝道文化与我国长期以来是大国，实行家庭经济或自给自足的小农经济分不开。时至今日，大部分的农村还在实行家庭小型经济，农村家庭的养老功能仍然历久弥新。有关资料显示，在农村，从老年人的居住状况来看，有63.5%的老人和儿子生活在一起，30.5%的老人单独生活;从老年人的经济来源看，60.6%的老人依靠子女补贴生活，36.6%的老人靠自己的劳动生活，仅有2.1%的老人有养老金维持生活。可见，家庭养老仍然是农村主要的养老保障形式。

    (二)养老逐渐建立

    改革开放以来，随着城镇社会养老保险制度的逐步完善，农村社会养老保险工作逐渐展开。1986年，由民政部牵头开展了农村社会养老保险的试点工作。1991年，国务院推出《农村社会养老保险基本方案》，民政部按照“个人交费为主、集体补助为辅、给予政策扶持”的农村社会养老保险基金的筹集原则，制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，并于1992年下发。至此，农村社会养老保险在有条件的地方迅速开展起来。到2000年底，全国有31个省(自治区、直辖市)的294个地区、2 052个县(市、区),32 610个乡镇的6 127 . 34万农村参加了社会养老保险，积累基金总额为 195.5亿元，2000年当年领取养老金的人数为97.81万人。同时，建立起农保机构27 797个，形成有专职农保人员24 163人、兼职农保人员28 251人和数十万代办员的队伍。

    现行的农村社会养老保险在基金筹集上采取个人交费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的办法，在交纳方式上采取按月、按季、按半年、按全年以及补缴、预缴等多样化的形式，在交纳标准和支付标准上实行多档次，这些都比较切合农村经济的实际。但目前的发展情况是，只有少数集体经济比较发达的农村地区的社会养老保险做得比较好，具有可持续性，大部分农村地区因种种原因社会养老保险没有建立起来，或建立了但不具有可持续性。目前的社会养老保险还存在明显不足，如保富不保贫、覆盖面低、保障水平低、基金不能保值增值、体制没有理顺等，并且社会养老保险的实施在很大程度上依赖地方、集体经济的支持，集体经济好的地方社会养老保险基本上可维持，集体经济比较弱的地方则很难实施。江苏省昆山市在多年的探索中已建立了社会统筹与个人账户相结合、实行三三制缴费原则的较为完善的农村社会养老保险制度，并且为照顾老年人和鼓励农民参加社会养老保险实行了优惠政策，即凡具有本市户籍(外市迁人10周年以上)、没有在单位领取养老金的年满60周岁的男性和年满55周岁的女性，只要其应参保的直系亲属全部参保(不管是城镇养老保险还是农村养老保险)，就可由农保经办机构按月发给基础养老金100元/人，70周岁以上的老年人按月发放130元/人，直至终老。昆山市之所以能实行如此慷慨的农村社会养老保险，是与其地方经济发达、财政实力雄厚分不开的。可以说，农村经济发展水平是制约农村社会养老保险建立的经济根源，而国家的财政支持缺位则是制约农村养老保险建立的制度根源。

    (三)农村老年社会福利和优抚保障是补充

    农村老年社会福利起源于农业合作化运动。1979年，中共中央明确提出建立“五保”制度，实行敬老院的集中供养或村里的分散供养。这一制度在1994年国务院颁布《农村五保供养工作条例》后走上了法制化和规范化的轨道，为农村的五保户老人提供了必要的养老保障。由于五保户供养的资金主要来源于村提留或乡统筹，所以供养标准受制于村经济的发展程度，农村的社会福利仍属于救济型，并且不同地区发展程度不同。近几年来，农村五保供养工作取得了较大进展，逐渐形成了机构保障网络与五保服务网络相结合的福利服务体系，较好地保证了五保老人的基本生活和合法权益。1998年底，全国乡镇有敬老院3.8万个，床位数84. 8万张，收养五保老人62万余人，已有70%的乡镇建立了敬老院。1997年全国农村得到集体供养的五保户有200.9万人，供养资金达18亿元。2000年全国农村实行集体供养的五保户已达208.1万人，集体供给金额为20.5亿元。

    农村优抚保障的对象是为革命事业或国家安全做出牺牲和贡献的特殊社会群体，包括“三红”、“三属”、伤残退伍军人、带病回乡退伍军人和在乡老复员军人，其保障标准高于一般社会成员，其实质是对他们所做贡献的补偿和褒扬。保障资金主要由各级财政和农民群众统筹负担。2000年，国家抚恤补助各类优抚对象共442.5万人，其中，革命伤残人员88万人，定期抚恤烈属44.8万人，定期补助优抚对象309 .5万人。一个时期以来，农村抚恤补助经费的增长存在一定程度的滞后性、被动性，优抚对象保障标准偏低，家庭生活水平偏低，优抚保障经费的增长远远落后于经济和社会的发展。

    三、农村养老保障制度的构建

    我国目前还在实行严格的户籍管理制度，农村人口按照其实际生活和工作情况可以划分为四类人:一是生活在农村，主要从事农业生产，其农业收人占全部家庭收人的绝大部分，他们是最为标准的农业人口;二是在农村和城市之间来回迁移的农村人口，这部分人大多数是中年人，承担着沉重的家庭负荷，在城市主要从事流动性较强的工作，在农忙时节回乡，农闲时候进城;三是生活在小城镇，主要从事非农业生产，其非农业收人占全部家庭收人的大部分，这部分农村人口较为典型的是乡镇企业职工和乡镇个体经营者;四是生活、工作在城市，主要从事非农业生产，工作相对稳定，其非农业收入占全部家庭收入的绝大部分或全部，完全脱离农业生产，生活习惯实际上已经城市化的农村人口。据中国社会科学院农村发展研究所的一份研究报告，我国的农民人口实际只有2.5亿，包括赡养人口在内，真正的农业人口也只有4.8一5.3亿，而不是我们通常所说的近9亿。因此，我们要区分农村社会养老保险制度和农民社会养老保险制度，不能将其混为一谈。第一类人面临的风险主要是传统的与小农经济相适应的农业风险和自然风险，所以土地保障最为重要。第三、四类人面临的风险结构显然与第一类人不同，是一种与市场经济和化相适应的现代风险结构，即以性收人为保障，面临着养老、失业、工伤和患职业病的风险，这些风险与城市企业中职工面临的风险毫无二致。上述诸多风险相互交织，形成第二类人面临的风险。