浅论中国农村养老保障制度的构建(3)

    (一)农村养老保障制度构建的配套改革

    1.取消户籍制度的限制。取消户籍制度是实现全国劳动力自由流动、公平就业和劳动力资源合理配置，进而实现劳动者收人分配公平化、收人增加的重要举措。取消户籍制度有助于城市化的发展，有助于剩余劳动力向城市的释放，是为加快城镇化而进行的制度上的解放。取消户籍制度有助于第二、三类人从农业转化为非农业人口，即城市居民，从而使这两类人顺利加人城镇养老。这不仅可以解决这部分人口的社会养老问题，而且通过提高城镇参加社会养老保险的覆盖面，增加城镇社会养老保险的基金积累，实现城镇社会养老保险基金的收支平衡。

    2.加快城镇化的速度。城镇化是解决农村养老问题的关键。通过城镇化，可以带动城镇周边农村的经济发展，加快农村居民向城镇居民的转变，加快农业产业化的进程，从而提高农民收人水平，增强集体经济的凝聚力和生产力。这样，不仅增强了家庭养老功能，保障老年人生活水平的提高，而且提高了劳动者缴纳养老保险费的能力和集体经济补助支持社会养老保险的能力，有利于提高农村劳动者参加农村社会养老保险的积极性，从而有助于社会养老保险制度的建立。

    (二)农村养老保障制度的体系建设

    1.家庭养老在相当长的时期内仍是农村养老保障的主体。目前，建立农村社会养老保险制度的难点在于农村经济发展水平普遍较低，人均收人水平低，没有足够的资金来缴纳养老保险费，从而不能建立可持续的社会养老保险制度。家庭养老的优点在于成本较低，家庭只要提供少许物质就可以保障老年人的基本生活需要，特别是现在的农村老人还没有参加社会养老保险，家庭养老无疑是他们现在和将来维持基本生活的唯一保障。有关资料显示，从农村青年人对自己将来养老问题的打算来看，94%的农村青年人希望将来在家中养老，77.2%的青年人希望将来依靠子女养老。可见，传统的家庭养老功能仍将在相当长的时期内发挥作用。

    2.建立正式、规范的农村社会养老保险制度。从世界各国的发展经验来看，一个社会老龄化高峰到来之前的30一40年是以储备积累方式建立社会养老保障制度的最佳时期，时间越短越被动。我国农村如果现在不抓紧建立并完善社会养老保险制度，那么在不久的将来，农村可能会陷人严重的困境。现在农村每8个劳动力供养一个老人，到2050年，每两个半劳动力就要供养一个老人，4:2:1的倒金字塔家庭结构将给没有社会保障的农村带来极大的养老压力[9]。对于前面提到的三类人应区分他们的实际情况，选择加人相对应的社会养老保险体系。第一、二类人应加人农村社会养老保险制度，第三、四类人应选择加人城镇社会养老保险制度。城镇社会养老保险制度实行三支柱模式:基本保险、补充保险和附加保险。基本保险部分实行社会统筹账户和个人账户相结合、企业缴费和个人缴费相结合的付款基准制的模式。第三类人主要是乡镇企业职工，加人城镇社会养老保险面临着如何合理确定乡镇企业缴费率的问题。对此，应做到既要保障职工的合法权益，又不会因保险缴费成本增加而使乡镇企业的竞争能力受损。应将乡镇企业职工纳人社会养老保险的统筹范围，并采取职工个人缴费与乡镇企业缴费相结合的基金筹集方式，建立个人账户和社会统筹账户。鉴于地区经济发展的不平衡，乡镇企业在各地之间的发展也存在较大差别，因而在确保职工基本社会养老保险的基础上，鼓励条件好的乡镇企业举办企业补充养老保险。第四类人可细分为有雇主的进城农民和无雇主的进城农民。对于前者，可完全参照城镇职工社会养老保险制度的办法办理社会养老保险，只不过要制定相关法规，强制执行。对于无雇主的进城农民以及第三类人中的个体经营者，可实行个人账户累积储存制度，其缴费比例可参照所在城市或小城镇职工平均来确定，对其缴费给予适当优惠和利率优惠，以鼓励他们参加养老保险。

    3.完善农村老年社会福利和优抚保障制度。随着农村家庭的小型化和空巢家庭的增多，越来越多的农村老年人面临着独自生活的困难。对此，一方面可以在农村建立多功能、综合性的农村敬老院、养老院、光荣院和荣军院等老年社会福利中心，面向整个农村地区，扩大服务领域和服务功能，广泛利用社会力量筹集资金，并引人市场机制，坚持无偿、低偿与有偿相结合，社会效益和经济效益相统一;另一方面要充分利用农村特有的融洽的邻里关系发展农村社区服务，为分散供养的五保户和居家养老、需要照顾的老年人、优抚对象提供养老服务。对于优抚保障，要建立中央和地方财政共同负责、分类负担的体制，在确保财政支持到位的同时，建立抚恤补助经费的自然增长机制，确保优抚保障对象的生活水平不至于低于当地社会成员的平均生活水平。

    (三)农村社会养老保险制度的目标模式:城乡社会养老保险制度一体化

    社会养老保险的目的在于建立一种社会机制，以保障全体国民在年老后的基本生活。我国已经实行了几十年的城镇社会养老保险，并形成了制度规范、体系完善的社会养老保险制度。农村的社会养老保险只是在少数发达地区才逐步建立，大部分农村未成体系，农村人口面临着巨大的养老风险。为了体现社会保险的精神和制度的优越性，有必要建立城乡一体化的社会养老保险制度，以保障全体国民年老后的被赡养权利。不容忽视的是，现行城镇社会养老保险因遗留问题而处于社会统筹账户挪用个人账户基金、个人账户“空账”运行、累积养老保险基金逐年减少的恶性循环中。要打破这一恶性循环，除了需要增加财政投人外，扩大社会保险的覆盖面也是解决问题的积极举措之一。将农村人口统一纳人社会养老保险，有利于缓解城乡的养老压力，因此，农村社会养老保险制度建立的目标模式是最终实现社会养老保险制度的城乡一体化。

    按照这一目标模式，我国农村社会养老保险制度需要构建与城镇社会养老保险制度相衔接的三支柱模式:国家基本养老保险、企业补充养老保险(企业年金)和个人储蓄性养老保险。城镇的社会养老保险制度需要做相应的改革，在坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度的同时，要对社会统筹部分和个人账户部分做相应的调整:第一，扩大社会统筹的比例，采取征收社会保险税的方法，将企业目前的缴费全部纳人社会统筹部分，即税率从17%提高到20%;第二，降低个人账户的比重，从11%降为8%，即个人缴费部分全部计人个人账户，企业缴费部分不再计人;第三，社会统筹和个人账户两部分分别由不同的部门运营;第四，在条件成熟的时候，将个人账户合并到强制性企业补充养老保险建立的个人账户中，形成“大补充”个人账户。

    在城镇养老保险制度改革的同时，农村社会养老保险制度的建立应与之相协调。首先，基本社会养老保险应遵循“全覆盖、保基本”的原则，征收社会保险税，实行全国统筹，现收现付，并采取收益基准制，根据农村地区的平均生活水平确定适当的替代率，保障农民在年老后最基本的生活需要。农村基本社会养老保险应该建立在农村税费改革的基础上，一方面要免除农民各项名目繁多的杂费，减轻农民负担;另一方面应征收名目清晰、用途明确的税种，如农业税、社会保险税等。社会保险税的用途是建立基本社会养老保险制度，专款专用，应确定一个让绝大多数农民都能接受的社会保险税率，保证落后地区社会养老问题也能得到解决。其次，经济比较发达或集体经济比较好的农村地区可以建立补充养老保险，以提高老年人的生活质量。补充养老保险可采取集体经济缴费和个人缴费相结合的办法，建立个人账户，并实行补充养老保险基金的省级管理，这样可以利用规模经济的优势降低管理成本，充分利用专业的基金公司进行有效的投资运营，以实现基金的保值增值，从而增加补充保险未来的保险给付，提高保险人将来年老时的生活水平。第二类人口由于在农业生产之外还从事非农产业，在现代社会里面临着很大的风险，因而可制定相关规章加强对他们的保护。当他们受雇于人，并超过一定时期时，雇主要按雇员工资的法定比例为雇员缴纳补充养老保险费，并计人个人账户。随着农民工作的转移，该个人账户基金应随之转移，在下一个工作交纳的补充养老保险费应计人该个人账户。当农民年老时，按其个人账户上的积累基金发放养老金。最后，收人比较高的农民还可以参加个人储蓄性养老保险或商业保险，并享受相应的税收优惠和利率优惠。