浅析美国养老保障体系的结构变化及其对中国的(3)

      3、保障制度的现存局面复杂，制度间不对接现象严重，出现结构“错位”。从美国的已有体制看，三个层次的保障地位不同，功能上也存在差异。但各个层次均保持较好的继承性，受保障对象也都有一个始终一致的基金帐户。而我国除了农村这个绝大多数被排除在保障体系之外，不同行业还存在制度安排差异和隐性制度失败，集中表现在两个方面:一是国企改革后遗留的离、退休人员养老资金问题。这部分人曾在原有体制下缴纳过养老金，但由于当时没有形成一个单列的养老基金帐户，资金基本成为企业的扩大再生产资金。现在国家的政策是“新人新办法、老人老办法”，但对“老人”们的养老基金来源未给出一个令人信服的说明.于是形成一笔巨大的空帐，对整个社会保障体系的运作构成难以逾越的障碍。其二是机关事业单位人员的养老问题，目前这部分人依赖的仍是离退休制度，这类似于美国改革前的限定福利收入。可以预见这种制度的两种命运:一是能够永恒不变地运行下去，这些人至死都由国家统一保障。美国经历说明，这种可能性很少，因为给付确定受赡养率的制约，而老龄化社会注定给付确定制失败。即使对这部分人的给付确定能够实施，由于养老保障方式与其他体系的人不对接，一旦进人机关事业单位，这部分就只能存在于封闭状况，而不能流向其他领域，否则个人转行代价巨大。二是这种制度有一天寿终正寝，相应的人员不得不纳人社会保障的范畴。如果这样，届时情形又会如同现在的国有企业，面临“新人”、“老人”及资金来源的问题，由此产生另一个“黑洞”。

    4.维持养老体系的主体缺位、整体“护盘”能力脆弱。就美国养老保障改革趋势看，对社会保障职能的基本方针是“政府整体后退，个人责任加强”，政府注重对养老资金运作的宏观。从“布什报告”可以看到，虽然整个改革是采取私有化的取向。政府从极力保障变为与民共担责任，但报告对养老资金帐户重新设置及设计的规划浓墨重彩，在实际运作中或外部理财专家更是煞费苦心。然而.我国虽然表现出对养老基金的安全性高度关注，严格规定养老基金在预留2个月的支付准备金后只能用来购买或存人财政专户，严禁投向其他和经营性事业，尽可能地回避投资风险。但是在银行利率持续走低的情况下，养老保障基金投资的回报率很低，考虑通货膨胀因素，实际投资收益率甚至为负值，即养老基金处于缩水状态。国家依赖严格、单一地控制措施.片面地强调资金安全，其结果可能适得其反。可谓是好心办不成好事。另一方面，广大民众作为实际利益主体与养老资金的运作是隔离的，怎样投资、选谁代理、权责如何分担这些基本事项都与民众无关，他们的未来由一群简单“奉令”行事的人决定，这与美国力图使社会保障从一项权利演变为具有资产性质，从而实现个人对帐户资产进行多样化投资的改革方向截然相反。权责不等、资金运作主体缺位，从而难保资金运作的安全和赢利是养老资金运行的最大危险。

      综合以上分析，笔者认为。在我国目前的国情条件下，养老保障出现诸多问题确实难以避免，解决问题首要的任务是完善养老体系的结构建设，具体工作包括:

      1、增强养老体系存在和运作的法律依据。加快我国养老保障的立法工作，对不同层次的养老保障都要确立法律依据，真正做到养老保障的“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，依靠法律的权威做好养老保障体系的缴费、管理、监督、资金运作和给付等工作。

      2、注重体系的框架规划和建设。加强社会养老体系的一体化建设，允许给付水平的地区、行业差异，但要改革养老保障覆盖不全、条块分割的状况，尽快结束‘一体多制”的局面，使养老体系进人规范化运作轨道。建立多层次的养老保障不仅是国际趋势，也符合我国的实际需要，发展企业补充养老和个人储蓄养老，使其真正成长为养老保障体系中的两极。同时，要强化农村社会保障体系的建设，实现全民性质的保障。

    3.明确养老保障对象的权责，实现养老资金“真正的主人”早日到位，提高资金的运作效率，保证整体结构“血脉畅通”、健康运行。从美国养老保障发展轨迹看，要实现社会保障从权利属性向资金属性转型，完善和建立个人帐户是根本途径。我国老年化社会提前来临，60岁以上已达到1.3亿，占总人口的10%，预计到2025年这个比例会增到18%，到21世纪中叶将攀升到27 %。社会老年化的程度远远高于发达国家，也高于其他发展中国家，在这种情况下，养老资金的运作绩效事关整个体系能否正常运转。在明确帐户主体后，根据责权划分，满足最低水平替代率以上的部分资金，可以进人不同的风险市场，实行市场化运作。不断提高资金运作效率。

    4、处理好政府在建设养老保障体系中的角色和作用。从美国的实践看，类似限定福利计划的制度安排最终是难以维持的，无论从资金的有限性还是从对资金运作风险的防范能力看，政府都无力又料土会保障大包大揽。政府的紧迫任务是理顺保障体系的结构，规范资金的管理和运作。针对我国目前面临的两个主要问题，可以通过转移存量国有资产的方法来偿还原国企退休人员的资金“缺口”，尽快弥补结构安排中出现的“漏洞”;尽快实现机关事业单位人员养老保障的社会化，清除制度不衔接的现状，新“缺口”的出现。

      5、突出体系的制度性特色，加强弱势群体的养老保障工作。养老保障制度实施的好坏关系着市场经济的成败，经济社会的发展不是一部分人的事情，取得的成就也不应由部分人分享。弱势群体的养老保障状况可以在很大程度上反映经济发展的性质，反映具有共性特征的养老保障制度在中国社会的特性。