浅谈中国农村社会养老保障制度的发展目标与政(2)

　　但是，经过多年的理论探索和实践，我国农村养老的立法已经具备了一定的条件。截止2005年底，全国参加农村养老保险人数为5442万人，普遍建立了农村社会养老保险机构，农村养老保险有了相当大的规模，在许多地方已经出台了一些部门规章或暂行办法。如上海市早在1996年就已发布了《农村社会养老保险办法》。该办法从有利于与城镇基本养老保险衔接与转化的角度出发，参照城镇职工基本保险的缴费模式和制度框架对1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》)作了较大调整，主要体现在改原来的个人帐户制为个人帐户与统筹帐户相结合的模式，调整了缴费标准和办法，规定了最低缴费额和补贴比例。2003年l0月推出了《上海市小城镇社会保险暂行办法》，并以此为契机，提出了加快推行小城镇社会保险，逐步淡化农村社会养老保险的战略思路，逐步探索并实现农村养老保险制度向小城镇社会养老保险制度的转换。这种农保制度的创新与转换，既保证农民的养老水平，又适应了新的“三农”形势，向城乡统筹迈出了坚实的一步；而处于苏南地区的常熟市以其发达的乡镇企业为突破点，于2001年出台了《常熟市农村养老保险暂行规定》，建立起与城镇职工养老保险相接轨的统帐结合模式的农村社会养老保险。其中明确规定了农村养老保险的缴费基数、缴费比例与市城镇企业职工养老保险一致为25％，并加强了对乡镇企业职工参保的强制性。

　　上述这些地区所出台的并经实践证明有效的一些部门规章或管理暂行办法，都为我国农村养老保险法律、法规的制定打下良好的基础。因此，应尽快建立《农民养老保险法》，从法律上确认养老保险制度在农村经济和社会发展中的地位和作用，就农村社会保障应遵循的原则、主要内容及形式、、资金筹集与支付、社会保障的监督、法律责任等方面作出明确规定，规范农村社会保障执行者的职责和参保者的权利和义务，并在此基础上制定《农村养老保险条例》，就账户模式、筹资标准、政府责任程度、待遇计发方法及基金运作模式等内容具体化、详细化。此外，各地方可根据本地农村实际情况，在全国性法律、法规的框架内制定相应的地方性法规和规章，以便于农村养老保险制度的顺利推行。

　　2．2确立政府在农村养老保险制度中的供给主体地位

　　在农村养老保险中，农民个人、家庭成员、村集体、政府都承担养老责任。但其中政府尤其应发挥主导作用，成为制度供给的主体。从理论角度看，农村养老保险是整个社会保障的重要组成部分，是典型的产品。建立以政府为主体的养老保险制度是公共职能的要求，理应由政府提供；从现实需要看，建立以政府为供给主体的农村养老保险制度，是我国化和城市化进程、市场经济发展以及老龄化加速、传统的“家庭供养加土地保障”养老方式受到当前社会结构转型的强烈冲击，所引致的迫切要求。社会养老保险在农村的发展历程也表明，政府角色不明、职能缺位是制约其发展的主要原因之一。

　　政府的主导作用首先体现在财力上的支持。原制度方案在全国大面积的试点和典型地区制度创新的实践表明，农村社会养老保险制度如果实行完全的个人储蓄积累制模式是很难行得通的，恰恰是集体和政府的大量保险费补贴才使得典型地区的农村社会养老保险获得了持续发展和不断壮大的生命力。以全国农村社会养老保险最早试点的地方——山东省为例，由于经济基础好，山东省基本上坚持按1992年民政部颁布的《基本方案》展开工作，也是投保绝对人数最多的省区。其成效的取得除经济条件的因素外，还在于对原制度进行了创新。如在2006年，山东省招远市政府下发了《关于新型农村社会养老保险制度实施办法的通知》，采取“个人缴费为主、集体补助为辅，财政给予适当补贴”，实行储蓄积累的模式。明确规定市级财政每年补贴200万元，每年增长10％，补贴额按投保人数测算确定，有条件的镇、村也应对投保农民给予适当方式、适当数额的补贴，个人缴纳的保险费及市(镇、村)财政补贴一并记人个人帐户。农村社会养老保障标准以高于农村最低生活保障20％一40％的基础确定。

　　从国际经验看，许多国家农民养老保险资金来自于个人和雇主缴纳的保险费以及政府的补贴(或政府承担最低保证金)。如德国和日本都是来自个人和政府供款，其中政府补贴的比例较大，德国政府补贴占到总保险费的70％，日本政府补贴占到总保险费的1／3。韩国相比较，由于制度建立较晚，在吸收和借鉴已有经验的基础上，政府实行有限性补贴，旨在引导农民参加保险，不过其补贴额度也较大，占到了总保险费的2／3。在新加坡和智利，政府虽然不负担保险费，但政府承担了最低养老金和养老金最低回报率补贴。因此无论从国内一些地区的成功实践还是国际经验角度出发，都应该加大各级政府的财政扶持，可以参照农村合作医疗的做法，建立以农民缴费为主，财政补一点、集体贴一点的多元缴费机制，并规定农民的最低缴费基数和缴费年限，努力提高农民的养老保险水平。