村民委员会与镇（乡）政府：从附属型向合作型(2)

    清查的结果令人触目惊心。村干部违纪的主要事实：

1、从1996年B镇开始实行村帐镇管，但是大桥村的村干部搞帐外帐，私设小金库，金额达25万。

    2、村干部出于私利违规借高利贷。村干部一边借钱用，一边又将自己的工资以高利贷的形式借给村集体。政府要降息，但是村干部借给村里的钱没有降息。按规定，村干部借给村里的钱要降10万元的息钱。

    招待费严重超标。根据政策，大桥村从1993年至1998年5年间的生活费是5万，每年1万。但是实际上大桥村5年期间的生活费是14万。多出的招待费按规定要退近10万元。

    大桥村参与清查的老干部、老党员将清查的结果向村民通报后，村民算了一笔帐，村干部需要清退的资金达40万，如果能追回这40万，村民2年不用交提留。

    清查结果出来后，因为1999年上任的村支部书记兼村主任在1993年——1998年期间就是村支部书记兼村主任，而主要违纪也是这期间。所以村干部完全失去了村民的信任，无法开展工作，村级组织有几个月陷入瘫痪状态。在这种情况下，政府就要重新组建大桥村的班子。分管组织的副书记到大桥村找老干部、老党员、群众代表座谈，听取他们的意见，请他们物色合适的村干部人选。最初政府还是想请老党员、老干部、群众代表提名村干部候选人，然后由政府任命。但是这些老党员、老干部、群众代表不同意，他们要求由村民来直接选举村干部。如果不由村民直接选举，今后村民一分钱都不出了。

    笔者问参加过座谈的人知不知道《中华人民共和国村民委员会组织法》，他们都说不知道。为什么村民现在要求直接民主选举村干部，他们认为第一，只有放手发动群众才能选好当家人，通过选举，选举的时候村民可向候选人提要求，当选和落选的人都受到 教育 ，当选的以后就不会乱开支，乱花村里的钱，今后村干部才会走群众路线；第二，村民自己能管好自己的事。比方说，村里的老 会计 张某参加过清查，他发现村帐镇管实际上管不住村里的帐。张某说，经管站是滋生腐败的温床，经管站是帮助腐败分子挖了防空洞，帮助村干部做假帐、做错帐、做重帐。上面管不住帐，下面的村民又不知道帐。张某向笔者举了两个例子，一个是做假帐，有一张条子是向淮海印刷厂付2940元，村主任没有签字，村会计拿到经管站，经管站给批了。一个是经管站故意做错帐，村干部的工资应该是14700，但是条子上写成了24700，经管站没有审查出来。张某说，把大桥村的人民发动起来，人民有能力管好自己的帐务。不要镇干部插手，镇干部来一次就要吃喝一次。

    在村民的强烈要求和压力下，镇政府决心真正放手由老百姓来选举村干部，并成立大桥村公开选举村委会班子领导小组，由分管组织的副书记任组长。

    第一步进行选民登记。对全村年满18周岁的村民进行了全面登记，对外出务工经商的人落实委托人。

    第二步是确定候选人。最初领导小组在走访部分村民的基础上，提出了7名候选人交村民讨论。但是当领导小组听取群众意见时，大部分村民对我们提出的候选人不同意，要求以村民小组为单位由村民直接投票选举候选人，以得票多少确定候选人，而且认为大桥村村小人少，村干部要不了7个人，有4个人就够了。针对这种情况，领导小组尊重群众意愿，以小组为单位由村民直接投票产生5个候选人，从5个候选人中选4个村干部。

    第三步是成立由7人组成的村民委员会选举委员会。选举委员会由党员、老干部、群众代表提名产生。

    第四步由选举委员会定选举时间、定会议议程、定主持人、定选票、定监票人、定唱票人。

    第五步直接选举，选举地点定在一村民家门口，主持人是70年代的老支部书记，到会的选民有200多人，是历次开会、选举到会人数最多的一次。在投票之前，由党员代表和群众代表讲话，对村干部和今后的工作提出要求。之后，由选民投票，选民4个一组到主席台划票、投票。对于没来参加选举大会的选民，选举委员会设立流动票箱（他们说是自己想的办法），由选举委员会成员3人一组到各个小组上门让没到会的选民投票。

    第六步公开唱票、计票，宣布选举结果。最后选举产生了由4人组成的村民委员会。

    为了真正做到民主选举、民主监督、民主决策、民主管理，在政府的建议下，大桥村以每户投一票的形式选举产生了“两会一组”即民主理事会、民主监事会、民主理财小组。民主理事会由8人组成，负责村内重大事情的决策，民主监事会由4人组成，负责监督实施决策，民主理财小组负责监督村内的财务，并定期向村民通报村内的财务开支。村干部不在两会一组内任职，两会一组的成员不重复交叉，两会一组的成员不拿工资。

    新的村委会成立后，主要做了以下几件事：

1、维修学校。村办小学校舍需要维修，村委会召集议事会成员开会，经过议事会讨论，决定向学生收费维修学校。议事会作出的决定，村民不反对。学校很快筹集到资金对学校进行了维修。

    2、更换棉花品种。大桥村以前的棉花品种不好，质量不高，价格低。今年棉花市场行情看涨，村委会召集议事会成员开会，决定统一更换棉花种子。对于议事会作出的决定，村民积极响应。今年大桥村的棉花同邻近的几个村相比，长势最好。

    3、改造电网。由于电网老化，跑电漏电现象严重，电费价格高。为了减轻农民负担，村议事会决定改造低压线路，更换电表。经过改造，每度电价格降低了1元左右。

    经过半年的运行，镇政府对民主选举产生的村民委员会的工作很满意，村民对村干部的工作也比较满意，村干部不象以前的村干部大吃大喝，尽自己所能，替群众办了些实事。

    在大桥村不得不进行海选后，镇政府对其它几个需要改选村干部的村，对村干部进行了海选。镇政府领导表示，今后对村干部的任用，都将放手发动群众，让老百姓自己选自己的当家人。

    如果说，从权力来源的角度来判断乡村关系，以前的乡村关系是附属型。现在村民依法按照 法律 ，严格按照法律程序来选举村民委员会，村民委员会与镇政府的关系就会是合作型。村干部遵守国家法律，贯彻国家的大政、方针，对违反法律和国家政策的土政策可以抵制。同时，村干部的主要精力用来解决本社区内的公共事务。镇政府尽管受到上级的压力，更多的采用非行政化的手段如说服、引导等办法来调动村干部的工作积极性。

    在压力型体制下，这种刚刚起步的新型乡村合作型关系，在实践中，还存在很多 问题 ，要想建立稳固的合作型乡村关系，还要有综合配套改革。

    四思考与讨论

    1、建立合作型的乡村关系，要在乡一级建立与村民自治相配套的财政制度和官员考核、选任体制。新制度 经济 学认为  制度是人们遵循的游戏规则。制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。从B镇的实践来看，村民自治属诱致性制度变迁。

    新制度经济学认为，经济学家用“制度”这个术语时，一般情况指的是制度安排。第二个概念是制度安排，它被定义为 社会 中正式的和不正式的制度安排的总和  .在人民公社解体后，国家以法律形式认可人民群众创造的村民自治制度。但是制度结构由一个个制度安排组成的。镇（乡）政府作为人民公社的继承者，它要面对村民自治制度。然而镇（乡）一级财政来源并没有新的制度安排。按照现行的财政体制和税费征收办法，镇（乡）一级的政权组织的财政离不开村级组织的支持。许多制度安排是紧密相关的。一个特定制度安排的变迁，也将因此引起其它相关制度安排的不均衡  .从B镇的情况来看，没有新的财政制度安排，离开村干部的协助，没有村干部帮助收取各种合理不合法的费用，镇（乡）一级的财政就会出现危机。民选的村干部愿意收取符合中央政策规定的税费，但是对不符合中央政策的收费就会抵制，在镇（乡）的财政收入结构中，有相当一部分并不是符合中央政策的。

    现在财政体制不能适应经济形势好坏的变化，上级财政把乡镇一级的财政收入拿走得差不多了，乡镇财政差不多是“空壳财政”。为了保护农民的利益，中央财政必须给乡镇财政留足工资和必须的行政管理费用。调动乡镇政府的理财积极性，不能让政府工作人员的工资与上交财政挂钩，乡镇干部的工作压力应该来自于下面的群众。如果干部不能 发展 当地经济，他所管理地区的群众应该有方式向他施加压力，直至让他下台。现在政府为了获得合法性，主要就是向民众宣布现在的财政收入比上年增加了多少，如果普通农民感受不到国家财政收入增长能给他带来实际的好处，这样的财政增长是没有意义的。在传统的官僚体制下官员的压力自上而下，现在的官僚体制与传统没有多大差别。传统的体制当然是与一定 历史 条件下国家的人、事相适应的。但是传统的体制证明有很多缺点，现在世界发生了很大变化，民众也在变，传统的自上而下的压力体制就应该顺应 时代 的变化，进行改革，建立新的官员考核、选任体制，使官员的工作压力来自于下面的群众。

    2、在建立合作型的乡村关系的过程中，代表国家的镇（乡）政府有的是主动的，更多的是被动。

    从法律制度来看，村民自治是国家 政治 体制和民主制度的的重要组成部分。从实际情况来看，农民群众中蕴藏着实施村民自治的潜能和要求，但是历史的惯性和现行的制度使得地方基层政府仍然习惯把村民委员会当成自己的下属，用管理政府机关的办法来管理村民委员会。将半行政的村民委员会真正转变成群众的自治组织，让农民民主选举民主管理民主决策民主监督本社区的事务，这场政治改革有法律保证它的合法性，落实得怎么样，就主要取决于地方政治领导人。

    政治改革的主体是政治领导人，根据历史经验，在民主化和政治改革的进程中，政治领导人有的出于主动，有的出于被动。“民主政治建立初期，文化知识和政治经济事实上是贵族阶级占有。当经济基础和时代潮流决定历史趋向的时候，贵族分子有的出于个人信念，有的纯粹为了满足个人的野心，投向人民方向，成为民主政治的斗士，这是一种合乎历史 规律 的现象”。徐勇先生在《民主化进程中政府的主动性》一文中对四川省达川市的村民自治进行了系统的 总结 ，认为当地政府领导积极主动推动了村民自治的发展。通过对B镇的考察，我们可以看出，地方政府领导人实施村民自治并不是出于理念，而是出于无奈。一向由政府控制选举或直接由政府任命产生的村民委员会，政府监督村干部，比方说，在B镇大桥村，政府任命村干部，村干部采取各种办法逃脱政府的监督，村帐镇管管不住村级财务。由此村干部失去了民众的支持。村民对村帐镇管也不相信了，村民相信自己有能力来管好村级帐务，要自己来管理村级事务。村民不要政府任命村干部，希望通过选举的形式来表达他们对村干部的要求和希望，借此给村干部一点压力。村民迫使政府放权的武器就是税费，如果不实行真正的民主选举，他们就一分钱都不交了。如果不选举，政府财政可能就会颗粒无收，在这种压力下，政府不得不放手让老百姓进行真正的民主选举。经过民主选举产生的村民委员会，政府就不能象以前一样用行政化的手段来管理村干部，乡村关系就开始发生变化，从附属型向合作型转变。

    由此，我们可以得出一个结论，在乡村关系的转变过程中，在 中国 乡村民主化过程中，地方基层政府扮演的角色有的是主动，有的是被动，也许后者多于前者。不管是国家形态的民主，还是基层社会形态的民主，实施民主意味着权力从少数人转移到多数人。使少数人将权力交给多数人手里，除了极少先知先觉者外，大都是出于外界压力。

    3、实施民主与政府财政存在相关关系。促使政府放权的压力有多种，政府的财政危机是其一。法国大革命前夕，路易十六时期杜尔哥、内克等推行的改革相继失败后，法国专制政府的财政危机更趋严重，到1789年国债已达45亿锂。在这种情况下，国王路易十六在凡尔赛召开了已停开了175年之久的三级会议，以增收新税和筹集款项来挽救国内危机。从本个案来看，作为基层社会形态民主的村民自治，基层政府放权的压力同样来自于自身的财政压力，不实行民主选举、民主管理、民主决策、民主监督，村级组织就不能取信于民，政府财政就会面临危机，所以政府才不得不发展村民自治。

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