村民委员会与镇（乡）政府：从附属型向合作型

以湖北省A市B镇为个案

     内容 摘要：本文以湖北省A市B镇为个案，通过历时三年跟踪调查该地区的村民自治的状况及乡村关系的变化，认为：⑴在该地区村民委员会与镇政府的关系正从附属型向合作型转变；⑵要想建立稳定的合作型的乡村关系，必须要在（乡）一级建立相配套的新的财政体制和官员考核、选任体制；⑶在乡村关系性质转变的过程中，政府扮演的角色是被动的，而不是主动的；⑷实施民主与政府财政存在着相关关系。

    乡村关系的现状能反映 农村 基层民主的 发展 状况。项继权先生通过对河南南街、山东向高和甘肃方家泉村的考察，认为实际的乡村关系远远不是单纯的“指导关系”或“领导关系”所能涵盖的。“乡政”对“村治”的 影响 既有制度化的组织渠道，也有非制度化的人情往来；既有直接的行政命令，也有间接的指导和帮助；既有 政治 上、政策上的指导和支持，也有行政上的参与和协助  .笔者于1999年、2000年、2001年连续三年到湖北A市B镇调查，在先期的调查中发现，B镇的乡村关系同项继权先生的看法有相似之处。但是随着形势的发展，该地区乡村关系的性质开始发生变化。判断乡村关系性质最主要的标准要看村级公共权力组织的执掌者的权力来源。如果以这个标准来衡量，在重重压力下，在B镇村民委员会与政府（本文中的政府指广义的政府，包括党委）的关系开始从附属型向合作型转变。

    一基本情况

    A市位于江汉平原，人口过百万，其中农业人口占多数，素来有渔米之乡之称，盛产棉花、水稻。 经济 文化较为发达，高考成绩在全省乃至全国都小有名气。

    B镇的经济发展水平在全市居中，下属5个办事处（2001年被撤消），35个行政村，408个村民小组，总人口71884人，国土面积为162平方公里。耕地面积⒎9万亩，主要产粮食和棉花。1998年全镇工农业总产值达到2亿元，其中 工业 产值9千万，农业产值⒈3亿，综合财政收入1800万元，农村人均收入2200元 .

    二压力型体制下的乡村关系的性质

    所谓压力型体制  ，指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标，该级政治组织（以党委和政府为核心）把这些任务和指标，层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成。然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制（即一旦某项任务没达标，就视全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励），所以各种组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的。

    就B镇政府工作而言，前几年计划生育工作压力非常大，但是随着人们生育观念的转变，虽然也有压力，但工作难度同前几年比小得多。近几年来，上级下达的指标中最大的压力就是财政压力。2000年A市实行新的财政管理体制，新的体制是划分收支范围，核定收支基数，分税分级结算，转移支付调节，一定三年不变。新的财政体制名义是分税制，实际上仍然是包干制。不管经济发展怎么样，每年上交的数额要在原来的基础上递增8%.如果完不成上交任务，市财政就要扣减B镇的工资总额，这样乡镇工作人员就领不全工资或领不到工资。

    B镇的上交基数是按1993年的上交数定的。当时镇里经济形势比较好，有2家乡镇 企业 每年总共能给镇财政交100多万。但是现在，这两家企业经济效益下滑，每年只能给镇财政交6、7万。但是上交的没有减，这样使得镇财政非常困难。按照体制规定，B镇的农业税242万有50%归镇财政所有，但是由于上交基数大，为了完成上交任务，就不得不把本属于自己的120万交给市财政。完成了上交任务后，镇财政缺口较大，预算内收入发工资都不够。

    支出包括以下几大类：⑴工资：以1999年为例，B镇的预算内收入为617万，上交517万，自留100万。市财政给B镇定的支出基数是80万。由于乡镇机关人员严重超编，实际工资支出就是120万。⑵行政管理费：B镇一年的行政管理费种类繁多，有差旅费、通讯费、办公用品费、水电费、招待费、 交通 费、甚至包括逢年过节给上级机关和领导的礼金，每年远远不止100万（实际数字无法得知）。⑶基本建设，如市场建设、农村水利基本建设、道路建设与维护。

    以1999年为例，B镇的预算外支出达868万。预算外收入成了B镇的主要收入来源。预算外收入由以下几部分组成：①三提五统，每年全镇大约是700万，除要上交的 教育 附加费、民兵训练费外，还结余300—400万。②集资，每年大约是50—60万。③行政事业性收费，象城建、土地管理、卫生、农林水、文化广播部门的收费。④按规定收取的费用，如计划生育罚款、以资代劳、共同生产费、防汛费、有偿使用费。每年大约是150万。以资代劳应该用于水利建设，但是每年的以资代劳资金用不完，就成了政府的预算外收入。

    B镇自身的财政主要依靠预算外收入，而预算外收入中，三提五统和向农民收取的各项费用是最主要的收入。用B镇财管所所长的话说，所谓预算外收入，就是农民的钱。B镇党政机关离开了预算外收入，就不能正常运转。象前面所说的，1999年该镇的支出基数是80万，实际工资支出就是120万，差40万。这40万就从预算外收入中调拨。

    总之，市级政府为了保证市级财政收入，而且逐年递增，将压力化解到乡镇一级。为了调动乡镇一级理财的积极性，市级政府将乡镇一级工作人员的工资与上交财政数挂钩，完不成任务，工作人员的工资就领不到。即便是领到了了工资，乡镇还有其它大量的开支要乡镇自己想办法自己解决。尽管B镇有一家比较好的企业，但是它属外资企业，按照规定，外资企业的税收属国税，镇财政得不到。这样镇政府就不得不在农民身上想办法。

    从 理论 上讲，镇政府与村民委员会是指导与被指导的关系，但是满足乡镇自身财政需求主要依赖个体的农民，而乡镇少数工作人员无法与数量众多的个体农民进行交易，乡镇收取税费必须依靠村干部。在这种情况下， 法律 所设计的乡村关系在实际政治生活中就呈现出多样性。

    （一）镇政府对村民委员会在二方面有实际的领导权

1、在2001年以前，镇政府对村民委员会的干部拥有实际的决定权。辖区内35个行政村，实行党政一肩挑，支部书记兼村主任，村民委员会选举名存实亡，乡镇政府不按程序任免村干部。

    以B镇的汪桥村为例，1999年12月份，当时的支部书记兼村主任汪某利用公款，大吃大喝，引起村民普遍不满，很多村民不交提留款。镇政府很快免去汪某的职务，任命当时的支部副书记刘某为村支部书记兼村主任。

    事隔不久，全省按照新的《中华人民共和国村民委员会组织法》进行第三次村民委员会换届选举，村民委员会候选人要由村民直接提名，而且要实行差额选举。分管组织工作的党委副书记说：“我认真学过省政府有关文件，现在村干部与村民的关系相当紧张，如果真正按照法律程序来选举村干部，原来的村干部有相当一部分要落选。现在村村负债，新选上来的村干部，如果把收上来的钱不交去还债，镇里怎么办？”所以所有村干部的候选人是当时在职的村干部报上去，经过镇党委开会讨论决定产生的。

    汪桥村选举当天，全村600多选民实际参加选举的不到200人，还有200人为委托投票。主持人把选票分七个小组的组长。小组长领到选票后，有的把选票再给二、三个与自己关系比较好的人请他们帮助划票，有的把选票发给选民，组长指着候选人的名字叫选民划，有的干脆自己一个把选票划完。然后各小组长把选票交给主持人，主持人紧接着宣布村民委员会选举结束。原来的村干部无一落选。

    全镇各村的选举与汪桥村的选举情形差不多。

    2、镇政府出于自身利益，随意侵犯村集体和村民的利益。从法律上说，村干部作为自治组织的领导人，应该依法保护村庄的利益。表面上村干部是村民选举的，实际上村干部是镇政府钦定的，当村庄利益与乡镇利益相矛盾时，村干部就不得不牺牲村庄的利益。按理，三提五统中的三提即公积金、公益金、管理费应该全部归村集体。但是多年来，乡镇要提取公积金、公益金，甚至管理费也要提取一部分。村干部无力阻挡，只好上交。汪桥村的村干部说，除了三提五统，镇政府平时还有各种收费，名目繁多。如绿化费，村干部向镇里交了钱，树苗一棵都没看到。

    （二）用非行政化的手段来调控村民委员会。为了调动村干部的积极性，镇政府想了很多办法：

⑴充分发挥驻村干部  和办事处的督促作用。

    如1999年，笔者参加全镇“双收”（收粮收款）工作会议，镇党委书记要求驻村干部每天要到村去了解各村的工作进度，督促村干部收粮收款。在汪桥村，镇驻村干部每天晚上都要来村里来看看，了解当天的收粮进度，鼓励村干部要发扬吃苦精神，不怕困难，争取按期完成任务。

    镇政府下设办事处，作为镇政府的派出机构，协助镇政府管理行政村。2001年，办事处从形式上撤消了，但是实际上原来办事处的工作人员还是负责原来的工作，负责督促村干部收粮收款。

    ⑵借助良好的私人关系推动工作。

    出于工作需要，乡镇干部尤其是原来的办事处的干部和驻村干部与村干部之间建立了良好的私人关系。如村里的主要干部有时到原来的办事处书记、主任家里打牌、吃饭。原来办事处的干部也借开会之机，请村干部吃饭、喝酒。碰到村干部家有红白喜事，原来办事处的干部和驻村干部要到村干部家中庆贺。通过私人交往，乡村干部之间建立了交情，干起工作起来，也好说话些。

    ⑶采取各种手段提高村干部的收入。

    如每年的双收（收粮收款）工作，镇政府对凡是能按期完成任务的村干部，从村上交的提留款中按一定比例提取对村干部进行奖励。每到过春节，镇政府要想办法给各个村的主要干部发肉、油、衣服等。

    实际的乡村关系正如项继权先生所言，既不是理想中的指导与被指导的关系，也不是单纯的领导与被领导的关系。镇政府为了保证把要收上来的钱收上来，动用了很多非行政化的手段来调控村干部。但是从权力来源来看，村干部的权力还是来源于镇政府，从这个角度来说，村民委员会是镇政府的附属物。

    三压力型体制下乡村关系的转变

    2001年，一向由镇政府控制村干部人选的权力开始受到严重的挑战。在村民的压力下，全镇率先在大桥村进行了海选村干部。多年来死水一潭的村民自治开始在B镇显现出它的韧性，既柔弱又顽强。

    大桥村的村民与邻近的严场村以前是一个村。1971年政府组织当地农民开掘了一条人工河——汉北河，这条河流经严场村。当时村民都住在河的北岸，而河的南岸有1000多亩旱地。住在河北岸的村民要过河到南岸种地，这样给村民生产带来诸多不便。因此，到1985年，B镇领导决定将严场村分为两个村，将一部分村民由河的北岸搬到河的南岸。搬过来的村民一部分是准备盖新房的，一部分是抓阄产生的。当时总共搬过来860人左右，搬过来的村民统一盖新房，新房呈“一”字排开。新村的名字命名为大桥村。

    20世纪80年代棉花价格高，比种水稻赚钱，大桥村的村民比较富裕，农民负担比较轻。镇党委、政府任命村干部，村干部一说要收钱，农民很听话，要多少给多少。有时半天，最多二、三天村干部就能把上交提留收齐。因此，大桥村在20世纪80年代一直是先进村。整个90年代，大桥村的村干部基本上由上级任命产生，即便是选举也是走过形式，是应付。（分管组织的副书记语）。1998年，1993-1998年担任支部书记兼村委会主任的雷某因用公款购买其亲戚制造的假债券而被撤职，镇党委、政府任命了新的支部书记兼村委会主任。到了1999年，由于棉花价格猛跌，村民交款的积极性不高，新班子没有把提留收齐，所以镇党委、政府又免除了1999年上任的村支部书记兼村主任的职务。1999年11月份，又任命1993年—1998年担任支部书记兼村主任的雷某为村支部书记兼村委会主任。到了2000年，A市整治全市的村级高利贷  ，要求村级高利贷降息。2000年，以高利贷借钱给村集体的村民见无利可图，就在村干部收提留款时，就用高利贷抵提留款。村集体欠村民一户，一户的高利贷就可抵好几户的提留款。这样，2000年，尽管棉花价格上涨了，大桥村应上交提留款14万，而实际只交了4万多。

    村民觉得很奇怪，我们年年都交钱，村里又没办什么大事，怎么会欠债。镇政府也认为工作基础这么好的村，现在怎么会欠这么多债，提留款怎么会收不起来。大桥村的村民联名写信给镇党委、政府，要求对大桥村的财务进行彻底的清查。在群众的强烈要求下，2000年11月分镇党委、政府抽调精兵强将，由镇纪委书记带队进驻大桥村，清查大桥村的财务。大桥村的部分老干部、老党员参与了清查。

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