调研：农业“零赋税”催生乡镇新体制(1)(2)

乡镇干部：变革中的灰色与彷徨

靠种田的老婆养家

" 乡镇政府会不会取消？ " 当记者来到乡镇政府、村委会，被基层干部频频问及的，就是这个略显尴尬的 问题 。

去年以来， 社会 上关于撤销乡镇政府的议论给乡镇干部很大的心理压力，一些乡镇干部甚至觉得自己成了 " 弃儿 " 。许多乡镇干部感到前景黯淡，工作热情荡然无存，上班过一天算一天。记者在上班时间敲开河北某镇农经所办公室门，几个女乡镇干部正在玩跳棋。同一时间，财政所两个干部正在电脑上玩 " 连连看 " 。

" 进机关灯熄灶冷，在家里仰视妻子，还要面对社会上的冷嘲热讽。 " 这样的艰难处境使一些乡镇干部面临前所未有的生活压力和心理危机，一些干部心灰意冷，感到前途渺茫。陕西礼泉县赵镇经管站站长马政书说： " 由于工资被拖欠，一些乡镇９０％的干部靠家庭供养，有的是种地父母养公家的娃，有的是种田的媳妇养公家的丈夫。 "

马政书说，现在当乡镇干部要么自己有钱，要么能够借到钱，特别是领导干部，否则根本当不了。一些乡镇领导承认，为了保机关运转，人人都有外债。陕西三原县独李镇党委书记刘宏斌自春节以来已为镇机关垫付２０００元，而落在他和财政所长名下的债务还有１１万元。三原县原洪水乡党委书记黄宏江为给干部教师发工资，向亲友借款，向基金会贷款，最高时个人欠债２０余万元。２００１年清理 农村 基金会时，他还被拘留了１０余天。

两起辛酸事例

乡镇党委、政府在国家政权体系中，级别最低，权力最小， " 帽子 " 和 " 票子 " 都掌握在上级手里，落实政策的职责却最重。１０多年来，全国各地屡屡出现乡镇干部组成小分队到农民家里牵牛、撮粮，粗暴对待农民群众的事件。人们往往认为乡镇干部在农民面前是 " 强势群体 " ，事实上深入了解，就会发现他们另一面也是 " 弱势群体 " 。在湖南，农村税费改革已经实施３年。随着农业税率逐步降低，以至于到今年废除，很多农业大县的农民得到了国家政策的实惠。与此同时，广大乡镇干部免除了向农民收钱的沉重负担，能够腾出手来做应该做的事情。但是，由于废除农业税的综合配套改革滞后，县乡冗员没有得到精简，而农业县的财政大都过日子很难──在这种背景下，乡镇干部向农民加码收钱的渠道断了， " 强势群体 " 的一面褪色了， " 弱势群体 " 的一面凸显了。

常年干农民反感的事，形象差已经让许多乡镇干部抬不起头来。现在一些乡镇干部的形象在新闻舆论中是 " 差 " 的，在文学作品里是 " 丑 " 的，在群众眼睛里是 " 坏 " 的。实际上，收上这些钱都要上交县财政或者 教育 、计划生育、税务等部门，而不仅仅是供养乡政府。一位县委书记曾无可奈何地说： " 在农民负担问题上我是又当师公（民间捉鬼的术士），又当鬼。乡镇干部出了问题，上面若知道，我要查处他们，实际上因为财政艰难我又在纵容他们。 "

在湖南某农业县，记者多方采访证实，２００４年发生了两起让人无限感慨的乡镇干部生活困难的辛酸事例。有一对工作多年的乡镇干部夫妇，大孩子在武汉上大学，小孩子在重点中学读高三。由于工资经常被拖欠，两个孩子的学费负担沉重，家庭 经济 十分困难。

小孩子很聪明， 学习 成绩比较好，课余的时候捡矿泉水瓶子、可乐罐子卖钱。然而，就在高考前夕，却服毒自杀。记者在采访中了解到死因主要有三方面：父母要他一次考上大学，没有条件复读；填报志愿时，家长希望他考免交学杂费的军校，他自己不大愿意；小孩子思想包袱重，怕考不好用了家里的钱。归到底，是家庭困难。

另一个事例是，一名退休的乡干部去世后，其家人跑到乡政府要求偿还历年被拖欠的工资，与乡领导发生争吵和冲突，家人一气之下把老人的遗体抬到乡政府，大闹了一场。

湖南省衡阳县台源镇干部胡兴良去年只从镇政府领到了７个月工资，每月６４０元。在台源镇工作３年时间，胡兴良的工资被拖欠２万元左右。胡兴良的爱人在另外一个乡镇工作，因为是事业编制，没有纳入县财政工资统发范畴，今年１到３月只领了一个月工资５００多元。小两口有一个４岁小孩，胡兴良不好意思地告诉记者，现在他们还要在家务农的父母支持，和父母住在一起，生活费主要靠 " 蹭 " 。胡兴良在６年前就有离开镇政府去打工的想法。提到衡阳县委、县政府正在为县乡机构改革和干部分流成立农村综合配套改革办公室作前期准备工作，台源镇１４０名干部可能只留下一半时，胡兴良说： " 不管是留是去，我们坦然应对。我们不可能漫天要价，对分流的一次性经济补偿费，上面肯定有政策。 " 他伸出五个手指， " 我有五万元就满足了。 "

有人心涣散，有人忙应酬

３月３日下午，记者来到陕西乾县周城乡政府办公大楼内，挨个敲了１４个房门，没找到一个人。一位正在大院门口闲逛的农民说，乡政府债台高筑，领导四处躲债，有点像破产的工厂。由于工资拖欠、运转艰难，许多乡镇机关人心涣散。陕西乾县新阳乡、礼泉县建陵镇、周至县集贤镇一些乡镇干部抱怨说，乡镇机构下一步如何改革，希望尽快给个说法，我们心里也好有个底。礼泉县建陵镇干部董俊义、郭锐说，现在当干部如同鸡肋，食之无味，弃之可惜。由于经费紧张、工资无着、无事可做，建陵镇去年有２０人实行了人员分流，上班的发全额工资，回家的发８０％。

国务院 发展 研究 中心研究员赵树凯在１０个省区的２０个乡镇进行的实地调查发现， 目前 多数乡镇干部穷于五方面 " 应酬 " ：会议、汇报、文件、接待、检查。乡镇主要领导人参加县（市）及召集村干部召开的会议，整体来说一年在８０次左右。一个乡镇一年中接收的上级文件总量在３００至５００种之间。书面形式的汇报 总结 材料一年在７０种至１００种之间，这还不包括计划生育系统的汇报材料。乡镇主要领导人每年大约１００至１５０天里有接待活动。需要乡镇主要领导出面接待的检查活动全年在２０起至４０起之间。赵树凯认为，任何政府运行必然要有会议、文件、汇报检查等活动相伴随，问题在于，当下基层政府如此繁重的应酬是否合理；问题更在于，上上下下都痛斥应酬泛滥，但应酬之风依然盛行。为了刹住因应酬而起的奢靡之风，高层规定了若干 " 不许 "" 禁止 " 。针对不良行为的禁令固然重要，但更重要的是如何改进政府运行机制，因为这些不良行为毕竟是从政府运作体系中衍生的。

长期以来，乡镇干部人员臃肿，在一些纯农业区多靠农民负担养活。如果说以前喊干部分流还是 " 雷声大雨点小 " ，那么，随着农业税的废除，乡镇机构及其人员的 " 精简 " 已如箭在弦上，不得不发。在新一轮乡镇机构改革开展之际，反思以往乡镇撤并、精简的教训，尤为必要。

乡镇撤并：虞城县的反复与反思

随着农村税费改革的不断深入，庞大的乡镇机构已成为农民负担反弹的最大隐患。如何进一步加大乡镇撤并步伐，使人员得到精简，已成为巩固农村税费改革成果的当务之急。然而，记者在河南农村采访时了解到，由于种种原因，河南省乡镇撤并工作进展缓慢。有人干脆称之为 " 纸上谈兵 " ，虽有文件落实却难。据记者了解，早在２００１年９月，河南省委、省政府就联合下发了《河南省撤并乡镇工作实施意见》（豫办［２００１］３７号）。文件要求对平原、丘陵地区３万人以下、山区区域面积不足１００平方公里、人口不足２万的乡镇进行撤并，以减少地方财政开支，减轻农民负担，促进农村经济发展。这个文件同时提出：撤并乡镇工作于２００１年９月开始，２００２年１月底前结束。

据当时负责这项工作的河南省有关部门负责人介绍，按照该文件规定，全省大约有４７０余个乡镇需要撤销或合并。按照两个、三个并一个的原则，全省大约可以减少乡镇２００余个。但由于缺少相关的配套政策，人员无处分流，这个文件的精神至今也没有得到落实。尤其让人泄气的是，全省动作最快的虞城县，当时合并了３个乡镇，后来也因人员、债务等问题难以化解，又恢复到原来的格局。

为了弄清乡镇撤并工作的难点所在，记者到虞城县进行了采访。

据虞城县民政局局长康进京介绍，按照省里当时定的标准，虞城县应该撤并的乡镇有９个。但考虑到上面对干部分流没有具体政策，当时的县委县政府决定，先选３个乡镇作为试点。经慎重考虑，又 参考 了外省的经验，县委县政府最终决定，撤销大侯、八里堂、三庄等３个乡镇，分别合并到相邻的营盘、贾寨、稍岗。２００２年４月８日，县委正式下文合并，到２００３年４月底分开，合并后的乡镇只运行了一年时间。

, 据记者了解，造成乡镇撤并困难的原因主要有以下几点：

一、乡镇机构庞大，人员精简困难。即使勉强合并，如果解决不了人员分流问题，撤并乡镇的目的也很难达到。据曾任大侯乡乡长的刘克俊介绍，大侯和营盘两个乡合并前，大侯乡有干部职工１３８人，教师２８０人，营盘乡的干部职工人数比大侯乡还多。两个乡合并后，乡财政供养人员达到８００多人。僧多粥少，工资发不下来，再加上两个乡都负有几百万元的债务，干部职工成天打着标语到市里上访、告状，乡里各项工作几乎处于停滞状态。乡里又不敢随便分流人员，对不少乡镇干部来说，分流就等于下岗，只有回家一条路。在基层，能进到乡镇政府工作，要么有本事，要么有背景，你让谁走不让谁走？如果来真的，弄不好就会 影响 稳定；如果不来真的，乡镇包袱势必越背越重，合并的目的也难以达到。实在左右为难，最后只好 " 各回各家 " 。贾寨镇党委书记耿令华告诉记者，他们镇土管所原有１５个人，八里堂乡土管所有１０个人，两个乡镇合并后，２５个人天天围着农民的房子打转转。一见谁家盖了新房，马上就跑去收费、罚款。因为过去分属两个乡镇，罚款标准还不一样，同样是３间新房，有的村罚１０００元，有的村罚５００元，农民意见很大。计划生育检查、结婚登记，因为人员没有分流、各有一套人马，干脆各弄各的。上面让填报表，也是各填各的，最后再由镇领导把两个表上的数字相加后上报。

二、乡镇财政缺口大，债务负担不平衡，也是造成乡镇撤并困难的一个主要原因。耿令华告诉记者，贾寨镇和八里堂乡合并后，债务加起来差不多有１０００万元。尤其是八里堂乡，欠的还都是个人的钱，债主成天追着屁股要。合并前３个月，仅法院的强制执行通知书，乡领导就接到１０多份。欠账那么多，上级不管，集体没有，又不敢向群众伸手，就是神仙也没办法。尤其是实行税费改革以后，乡镇收入大幅减少，光发工资都不够，如果再还旧债，日子根本没法过。经过几个月的 " 磨合 " ，最后还是决定 " 好合好散 " 。合并后的营盘乡日子也不好过。两个乡合并前，大侯乡有个农田水利方面的世行贷款项目到期，需要偿还。合并后，县财政直接从营盘乡的财政转移支付款中扣除了应该偿还的贷款３０万元。此举引起了营盘乡干部的不满。这些干部说，我们的工资都不能按时发放，凭什么替大侯乡还贷款？于是，４０多名干部跑到市政府，要求给个说法。２００２年夏季收农业税时，两个乡的群众都怕自己交的钱被另一个乡使用，或用于还账，干部们则怕自己收了税款却发不了工资，最后，对上级的交税通知，他们干脆都不理不睬。据虞城县有关负责人介绍，因为种种矛盾难以调和，２００３年４月，一度被撤并的大侯、八里堂、三庄等三个乡镇，各自又恢复建制，县里也重新配备了领导班子。但是，因为人员负担太重，这些乡镇日子都很难过。据刘克俊介绍，由于去年农业税降低３个百分点，而乡里的人员、开支压缩不下去，到今年４月初他离开大侯乡时，乡里的债务已经超过４００万元。最多的一天，他曾经接到法院的４份 " 强制执行通知书 " 。

贾寨镇党委书记耿令华告诉记者，仅去年一年，贾寨镇就新增债务７０多万元，加上陈账，贾寨镇外欠债已达５４０万元，今年农业税全部减免后，光靠工商税收，全乡干部职工不吃不喝，差不多也要１０年才能还清欠账。

据虞城县一位不愿透露姓名的负责人介绍，因为农村税费改革力度不断加大，乡镇收入急剧减少，２００４年秋季，商丘市又组织各县进行了一次乡镇机构改革，要求大乡保留７７人，小乡保留７１人。按此标准，虞城全县需要分流干部职工近５０００人。个别人多的乡镇，需要分流３００多人。后来，也是因为上级没有出台相关的配套政策，市县财政难以支付巨额人员安置费用，这一改革最后也是不了了之。总结是报上去了，人员却没有减下来。

有着２２年乡镇工作经验、现任虞城县广电局党组书记刘克俊认为，随着农村税费改革的不断深入，特别是农业税全部取消以后，乡镇撤并、人员精简工作势在必行，这也是保证农民负担不发生反弹的治本之策。问题的关键是，要想减负，必须减人；要想减人，必须要精密部署，统筹安排，不能简单地向社会上一推了之。对这个问题，国家要早下决心，尽快拿出方案和政策。如果对债务和人员问题解决不好，撤并乡镇的目的就很难达到，减负工作就会始终存在隐患。

行政职能提出了新的要求；取消农业税费，使乡级财政的主要功能行将消失；扩大基层民主自治，为乡镇行政开辟了新的空间。这一系列深刻变革，使乡一级政府原有的经济、 政治 、文化资源受到严重削弱。乡一级政府现有的职能与拥有的经济、政治、文化等资源已严重不对称，乡镇政府转型已迫在眉睫。

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