调研：农业“零赋税”催生乡镇新体制(1)

半月谈消息：在２０多年的乡镇治理体制变革进程中，税费改革推倒了第一张多米诺骨牌。那些隐藏在农业税背后不适应 农村 生产力变革现状的农村上层建筑 问题 、乡镇政府运行中积累的种种矛盾正日趋公开化、尖锐化，进而 影响 中央三农各项政策的有效贯彻实施。

目前 ，乡镇体制改革已经摆上最高决策层的议事日程。国务院已经对今年的改革列出了五项任务，其中第四项就是以税费改革为核心的农村改革，主要是解决农村上层建筑不适应 经济 基础的某些环节。当前乡镇体制究竟面临哪些突出问题？百姓对乡镇政府怎么看，还希望乡镇政府提供什么服务？我国３．８万多个乡镇将面临怎样的体制变革？今年三四月间，半月谈记者奔赴湖南、河南、河北、陕西等省，对 " 零赋税 " 时代 背景中的乡镇体制现状及改革探索等问题进行了深入调研。

  政府服务：供给与需求脱节

农民需要什么服务

" 农民生活苦哇。 " 正是杏花含苞吐蕊的季节，但浓浓的春意并没有给河北省涿鹿县卧佛寺乡大斜阳村村民赵金龙带来多少喜悦。和当地多数村民一样，他家也种了几亩仁用杏树。记者发稿的这几天，５９岁的赵金龙每天都紧张地收看电视中的天气预报，生怕今年４月２０日至５月１日这段时间，再下雪、结霜。 " 去年就是那样，家里四五亩杏树都被冻坏了，几亩地最后只收了六七十斤杏扁，而且一点也没卖出去。 " 在有着五千年悠久 历史 的涿鹿县矾山镇一带，经过农村经济结构大力调整，农民除了种植玉米外，多数都种植了杏树或葡萄等经济作物。作物的 " 含金量 " 是高了，可来自 自然 界和市场的风险却着实让农民苦恼。赵金龙种杏树已经有２０年了，虽然种一亩杏可以收入２４００元左右，比种玉米４００元左右的收入高得多，可除了头４年的培育期外，１６年中杏树竟有１１年都在４月底遭了冻。前年，赵金龙忍痛砍了一亩杏树，改回去种了玉米。

即使年成好，卖杏扁时农民还要被收购的贩子 " 盘剥 " 一道，现在市场上优质无壳杏扁最便宜的卖十七八元一斤，可贩子从农民手里收时，给的却是８元～１０元的价钱。

大斜阳村在当地是个贫困村，去年村民年人均收入不到１０００元。记者问赵金龙： " 你希望乡村干部为你们提供哪些服务？ " 他感慨地说： " 说实在话儿，如果乡党委支持点，俺们这儿是有条件脱贫的。可是上面呢？一来就是 ' 刮 ' 咱们。 "" 包村干部？以前的那位包村干部是个副乡长，他什么事也做不了主，也就是把乡里的事跟村书记传达传达。 "

提起政府服务，５９岁的涿鹿县涿鹿镇北小庄老村村民张永贵显得很茫然。家里２９岁的女儿帮着说，我们没有出路时，是真希望政府能帮咱点，能打个井，也能给村里增加许多水浇地。可如今政府的日子也不好过。现在我们农民只想自己干自己的，政府能别打扰我们就行了。

在矾山镇龙王堂村，许多农户家里青壮劳力都不在家。年轻一些的外出打工，年纪稍大些的都忙着翻葡萄垅、给杏树喷防虫药。趁着中午吃饭时间，记者找到村民代表李佃全家。 " 让乡镇干部提供服务？我觉得有点不现实。 " 今年４０岁的李佃全曾在北京打工多年，说话很实在， " 我们不是不需要镇村干部为我们服务，我们很渴望镇村干部能带来些致富信息、搞些劳动培训、组织劳务输出，听说去年镇里也帮农民打了几眼井。但是他们现在的处境也挺难，没有办公经费，工资都难保障。干什么事不都需要钱吗？镇里哪有钱呢？ " 无论是当杏树遭春寒，还是大白菜遇到市场波动时，农民总是翘首盼望乡镇政府能下来几个干部，指个路、帮一把。据２００４年对湖南衡阳县三湖镇４４个组６６７户农户问卷调查，７０％的农户认为农业税取消后农民需要乡镇政府。可是乡镇政府正面临种种现实困难，已经是自顾不暇。

政府为谁债台高筑

记者近日在一些粮食主产区乡镇了解到：农业税取消抽掉了乡镇政府信用的 " 最后一根稻草 " ，债主们担心债务变成死账、烂账纷纷上门讨债。自去年以来，不少乡镇政府都遭遇 " 讨债风 " ，过去因债务积累的各种矛盾开始集中爆发。

" 村十万，乡百万，乡村债务超千万；校门锁、店门关，家破人亡乡镇害；前任赊，后任欠，输了官司把账赖；宁关门，宁破产，不和政府做买卖。 " ３月份，记者走访陕西省６个县１０多个乡镇，许多农民和饭店、商店老板念起这样的 " 顺口溜 " 。乾县周城乡不足３万人，近年来乡村两级干部拖欠当地 " 万民饭店 " 的 " 吃喝费 " 就达２０余万元，２００３年饭店彻底倒闭。店主把１万公斤存粮和口粮变卖还债，仍欠信用社贷款及肉款、菜款１０余万元，目前连孩子上幼儿园的学费都交不起。永寿县马坊镇耿家村农民耿卫队１９９５年在镇上街道开了家小商店，镇政府累计拖欠他的货款２．３万多元。去年耿卫队起诉到法院并胜诉，现在虽然手里拿着法院判决书，镇政府仍然没钱还账，耿卫队的小商店被迫关门歇业。

前不久，记者来到河南省通许县厉庄乡政府。这个乡此前被河南省清理拖欠工程款领导小组列入了首批 " 黑名单 " 。说起被列入 " 黑名单 " 一事，乡党委书记侯培生向记者大倒苦水。目前乡里各项必要开支全靠借新账、逃老账。侯培生自己来这个乡工作两年时间，总共领了不到１万元钱的工资，却已经为乡里垫支８万多元。

由于债务危机越来越严重，一些乡镇政府为了还债，能卖的资产卖光，能抵债的东西抵光，许多乡镇成了 " 空壳 " ，个别乡镇政府竟然 发展 到挪用、截留、套取上级支农资金。陕西乾县周城乡农民反映，去年２０多万元粮食直补资金被乡政府挪用，根本没有发到农民手里。

沉重的乡镇债务负担，已成为影响农村 社会 稳定的一大隐患。去年秋天，因为不能偿还到期债务，河南省最早搞农村税费改革的试点 --- 西华县大王庄乡政府的大门，竟然被愤怒的债主周树菊锁住。豫西灵宝市的豫灵镇，由于在２０世纪９０年代中期举债办 企业 、搞开发，留下了近亿元的债务。现在，因为债务纠纷，该镇政府每年都要接到法院的传票近百份。

值得注意的是，一些地方新债务仍然在持续快速形成，乡镇债务成了越堵越大的 " 黑洞 " 。记者在湖南省衡阳县采访中了解到，２００４年湖南省审计全县乡镇财政负债为２．２亿元，比１９９９年膨胀了８０％。新债务的快速生成，说明乡镇债务 " 黑洞 " 的实质是政府运作体制有问题。国务院发展 研究 中心研究员赵树凯指出，由于政府工作方式仍然具有深刻的行政控制色彩，乡镇完全是围绕上边各种指令转，为完成超出正常的资源运作范围的指令，乡镇领导人要么造假，搞形式主义，要么只有 " 硬来 " ， " 借钱 " 办事。从上级领导部门角度来看，施加压力的动机是要加快发展造福农民，但是问题在于，在这个自上而下的层层紧逼过程中，农民被忽略了。

财政困难引发的困难

" 上面千条线，下面一根针 " ，这是社会上流传的形容乡镇政权职责的一句话。在湖南很多乡镇干部中流传的则是： " 权力一把抓，责任搞批发，任务层层加，乡镇在弱化。 " 　目前，各地乡镇政府运行普遍面临三重困境：财力困境、服务能力困境、发展困境。记者采访了解到，除了沉重的债务纠纷，一些乡镇还要面对更艰难的生存危机。由于工资没着落，经费无保证，一些乡镇政府甚至停水、断电、停灶，即使领导四处借贷，仍无法做到 " 保工资、保运转、保稳定 " 。

在债务困境中，乡镇政府面临着深刻的服务能力困境、发展困境。 " 现在乡镇一级政府公共服务的供给能力严重短缺。 " 河北省涿鹿县矾山镇党委书记赵树金对记者坦言。目前他和镇里６０多名干部办公的政府所在地是一个６０多年前建起来的四进院落，虽然早已属危房，却一直无钱整修，院里所有房顶看起来都呈 " 波状 " 起伏。

在河南通许县厉庄乡，由于乡镇财政困难，上级交代的各项工作，可办可不办的，不办；非办不可的，谁办谁垫钱。乡里在涡县故道有一块百十亩的洼地，因排水不畅，年年受灾，乡里早就计划开挖一条排水沟，但因费用问题，总是弄不成。有些火烧眉毛的事，像离退休干部工资，不发人家就要上访；像校园危房改造，不修就有可能砸伤人，就可能出人命，乡干部就自己想法先垫上。

湖南衡阳县 " 改革办 " 的罗友叶、欧阳中球说，免除农业税后要防止乡镇干部有这样的思想行为：农业税免了，我们干部不依靠你农民什么，不必再像以前那样给农民办实事了。比方说两个村为争地争水发生纠纷，请乡干部解决问题。乡干部不一定去，群众可能喊不动他。农民得不到乡镇应该提供的公共产品和公共服务，将会是突出问题。　

取消农业税让农民 " 心窝子热了 " ，因为这意味着 " 搭车 " 收费的根基和平台的消除。而对于基层干部来讲，这意味着以往 " 收税养人、养人收税 " 的体制即将宣告终结，主要由乡村干部组成的庞大的收税队伍，正无法逆转地走向解体。记者在调查中发现，数千万乡镇工作人员正面临着生存危机和心理危机。

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