调研：农业“零赋税”催生乡镇新体制(1)(3)

体制转型：困难与希望同在

农业税虽然在农民总的收入账中并不占很高的比例，而取消它，对乡镇治理的 影响 却是深远的。国务院 发展 研究 中心研究员赵树凯认为，农业税取消后乡镇治理有三种可能走向：一是政府自觉地实现从管理型政府向服务型政府的良性转变；二是基层政府长期徘徊在 " 茫然期 " ，财力、人员与职能逐渐萎缩；三是基层政府在生存危机中千方百计寻找到新的获利渠道，继续维持乡镇臃肿的机构及人员的生存。 " 目前 我们就处在转变的关节点上。 " 这一关节点对执政者是一个艰巨的考验。２０多年来尤其是近１０多年来，乡村治理的种种弊端， 历史 上的种种遗留 问题 ，最后以两个集大成的难题出现：一是县乡村债务，这些债务的真实 " 账单 " 究竟有多大？如何分清中央和地方对债务的不同责任？二是庞大的冗员队伍，到底要精简多少人？国家要拿出多少分流人员的改革成本？

解决这两个集大成的难题需要智慧，需要时间，更需要基层 经济 的发展和改善治理的种种实践。　

转机正在显现

" 零赋税 " 时代 对乡镇治理意味着什么？在一些开明的乡镇干部眼中，农业税废除其实为乡镇工作带来了重大转机。

湖南衡阳县三湖镇党委书记陈文胜说，要到中央去放爆竹的不仅仅是农民，还有乡镇干部。 " 原来乡镇干部是被动工作，向农民要钱要粮，面太广，与家家户户面临对立。现在乡镇干部从与农民的对立中摆脱出来，走向合作。这从根本上解放 农村 干部，把捆在我们身上的绳索彻底斩断了。 "" 过去的乡镇干部７０％以上精力应付任务完成，把老百姓的钱收给国家。 " 有长期乡镇工作经历的县 " 改革办 " 罗友叶认为，免除农业税给乡镇干部带来三个最明显的好处：一是直接减少党群干群矛盾；二是可以让乡镇干部真正把职能归位到服务，有较好的心情和精力；三是乡镇可以把工作真正放到发展民营经济上去。衡阳县 " 改革办 " 欧阳中球调查认为，农民对乡镇政权在 社会 治安、社会保障、经济发展等方面还是存在需要。西方经济学家称政府是 " 守夜人 " ，现在乡镇政权也应如此， " 不扰民，看起来还不够，实际上起维护秩序的作用 " 。

对县乡分流干部来说，被迫离岗固然痛苦，但痛苦也许是暂时的。一些干部群众谈到，现在乡镇干部的岗位形同 " 鸡肋 " 。一大批乡镇干部走向社会后，解除的也许是锁链，获得的将是整个世界。他们有文化底子，有一定的管理经验和社会资源，在市场经济中打磨后，或经商、或务农、或打工回来创业，将成为农村新一批精英，带动农村的发展。

蒲城：厘定乡镇职能，整合干部资源

与乡镇体制改革的踟蹰难前、争议频仍相比，当前对乡镇政府职能的发挥与农村经济发展存在的 " 不适应症 " 问题，人们有着大致的共识。与一些地方乡镇体制改革中以机构人员高度精简为最终目标指向、以交叉任职等方式推进的改革实践不同，陕西蒲城县结合农业经济发展重整乡镇干部资源，围绕服务与管理两大职能重新整合乡镇干部资源，建立起务实、便民的乡镇机关工作运行机制，使乡镇干部在农业产业化过程中找到为民服务的切入点，在发展中推进机构和人员的精简。陕西省渭南市管辖的蒲城县，是关中地区的重要 " 粮仓 " 。去年以来，蒲城县的２４个乡镇通过机构重设、岗位重定、人员重组、职能重分进行了改革。结合县域经济的主导产业及其布局，将乡镇机构分为行政管理和经济服务两大部门。综合管理部门统一设置党政、社会治安综合治理、计划生育３个办公室。经济服务部门统一设置 " 两办两中心 " ：民营经济和城镇建设办公室，劳务输出和畜牧业服务中心。乡镇机构重新设置后，县上把选人定岗的自主权交给乡镇，通过竞争上岗等办法达到人员的优化组合。一般干部身份不变，双岗多能。全县新组建的乡镇机构共有干部１１４５人，从事行政和经济服务工作的比例为０．３４：０．６６。龙池乡党委书记刘福朝等干部说，乡镇机构设置的变化看似简单，却改变了以往重管理、轻服务的传统工作模式，构筑了服务农民增收的工作平台，为乡镇切实降低运作成本、提高运作效率打下基础。为了提高乡镇干部适应市场经济和发展经济的能力，蒲城县决定从今年起采取 " 带薪离岗 " 政策，让乡镇干部出外打工或办 企业 ，同时促进乡镇人员分流。

衡阳：探索县乡改革联动

记者４月中旬到达采访时，湖南省衡阳县的县乡改革正如 " 山雨欲来风满楼 " 。２００５年初，湖南省衡阳市把干部臃肿、财政困难的农业大县衡阳县作为全市农村综合配套改革试点县。衡阳县在县委会挂出了 " 改革办 " 的牌子，领导小组由新任县委书记邹文辉担任。３月初，衡阳市１３名干部配合衡阳县 " 改革办 " 组成５个组，到各乡镇和县直机关与事业单位开展调查摸底。４月９日到１２日，县委书记邹文辉带队远赴湖北省监利县，了解乡镇综合配套改革和县直机关改革的经验，然后转道湖南最早的农村税费改革试点地津市， 学习 化解乡村债务的办法。记者了解到，目前基层干部群众盼望国家早日出台改革政策，即使一个省出台政策也有利于改革进行，避免观望、等待的局面，防止改革先行者出现与日后的大政策不一致、 " 翻烧饼 " 。

衡阳县改革思路最值得关注的是，把县乡放在一起整体考虑。当地干部认为，从难度上，应该先乡后县。从实质上来说，应该先县后乡。县 " 改革办 " 罗友叶的理由是：县级干部超编比乡镇严重得多；县级机关纯粹吃财政饭的多，不像乡镇干部能够提供服务；乡镇干部工资到位比较少，而县级机关到位齐，只有改革县级机关，才能够直接减少财政支出。

孕育中的治理新格局

中国 ２０００多年来第一次废除农业税，对乡村治理所产生的重大变数，远远超出一般的理解。废除农业税给农民带来经济上的好处，也许还不及 政治 权利的释放。像全国很多地方一样，湖南省目前正在开展第四届村民委会员换届选举工作。农业税的废除，无疑将为 " 草根民主 " 的发育创造历史性条件。

致力于在衡阳县三湖镇推进乡村变革的党委书记陈文胜说，过去，乡镇政府要靠村干部交很多钱，哪个人能收上来就能当干部。原来乡镇一年要通过收农民负担交县政府几百万财政任务，县里在给乡镇主要领导 " 帽子 " 时必然要考虑能否交 " 票子 " 。从２００５年年初开始，衡阳县取消考核乡镇主要领导时财政税收 " 一票否决 " 的制度，将其职责定位为协税。陈文胜说，现在县和乡镇经济上的依附关系已经不存在了。 " 乡镇民主政治的时代也已经开始了，乡村民主治理的条件已经成熟。 " 陈文胜乐观地认为。乡镇民主政治时代，不仅需要以人为本的服务型政府，还需要一大批有参与意识和民主意识的村民。河北省涿鹿县矾山镇党委书记赵树金告诉记者，为防止镇政府运行与村民的期盼脱节，去年９月起，他开始 " 自我挑战 " ，与炎黄农民研究中心合作，首次请来４个村的村民代表开展 " 乡镇干部民主评议活动 " ，以了解政府要怎样做才能更好地为村民服务。

在镇里的人大代表活动室，村民们你一句我一句地议论开了： " 我希望政府部门给农民搞些订单生产，让农民有种有销，不要走弯路。 "" 现在有些干部只知道是镇里的，姓什么，干什么的，就不知道了。希望镇里督促农业、林业技术人员常下乡。 "" 有的政府部门不太负责，能让老百姓评价他们，这样他们也一定会认真工作的。水委会修水渠、林业站管理的经济林、用材林，早该做的事，他们也该好好管管了。 "" 政府部门早就该听听村民的意见了。比如秋收季节，上级农机或 交通 部门到村里来查车，外地车进不来，本地车又不敢跑。这严重影响农民收入。应该有农业绿色通道，这该是政府部门改革的事了。 " 记者在镇里采访时了解到，镇党委政府决定在２００５年改革镇里包村干部的考核细则，把干部一定比例的工资拿出来，让所包村的村民代表打分决定是否发放。镇党委书记赵树金说，希望这能激励机关干部真正到村入户为民办实事。

共3页: 3