处理村民自治权与基层党的领导权关系的实务现(2)

    三、村民自治权与基层党的领导权关系中存在 问题 的原因 分析

    通过对村民自治权与基层党的领导权之间关系状况的调查，发现还存在诸多问题。经过 研究 ，笔者认为处理不好村民自治权与基层党的领导权之间关系的原因很多，可以归结为以下几个方面：

    （一）认识上的原因

    １、不少实践操作中的干部认为，村民自治超越了现行 中国 的阶段，应暂缓执行。其依据，一是我国 农村 民众的素质太低，有的连选票都不会填，还谈什么选举；二是实行村民自治以后，产生了很多运用传统工作模式难以解决的问题，釜底抽薪之策就是取消村民自治制度；三是村民自治权与党的领导权根本就无法统一起来等。因此，对实行村民自治持否定态度，带着有色眼镜、抵触情绪进行工作，从来就没有想过如何处理好村民自治权与基层党的领导权的关系，通过各种途径呼吁取消村民自治制度。

    ２、党内、党外，干部、群众中有一些人没有认识到正确处理村民自治权与基层党的领导权之间关系的重要性。一些同志把村民自治权与基层党的领导权割裂开来，看作互不 影响 的两件事情，认识不到处理好两者关系，是解决现阶段农村改革、 发展 和稳定问题的关键，不能静下心来处理好二者的关系。

    ３、有些基层党组织、村民委员会和村民等没有认识到自身所处 历史 阶段的特点，不适应 社会 转型，没有掌握处理好两者关系的办法。现在的农村是社会主义的新农村，也要逐步推进社会主义民主的 现代 化，村民自治是其中的重要方面。有些人认识不到这一点，也认识不到社会转型对自身的要求，对如何发挥基层党组织对村民自治的领导作用理不出个头绪；一些村民被农村家族势力、帮派势力所左右对基层党组织有抵触情绪。

    （二）思想作风上的原因

    １、有些基层党组织的成员，特别是主要负责人忘记了全心全意为人民服务的根本宗旨，没有把农民的疾苦放在心上；放松了党性锻炼，争权夺利。一些同志存在着“怕失去权利、怕引火烧身、怕麻烦费力”的消极心理，忘记了入党时的誓言，把自己的利益置于群众的利益之上，不但处理不好村民自治权和党的领导权的关系，甚至引发党群关系紧张、矛盾。有些“ 经济 十强村”、“小康村”“亿元村”在一些村支书的“领导下”亏空有加，成了空壳村，引起村民持续上访。经济发展、社会稳定成为一句空话。

    ２、有些村民委员会一味迎合部分村民的意愿，与基层党组织闹对立，偏离正常村民自治轨道，有的以“民意的真正代表者”自居，不从大局出发，比如说抓住村党支部或者前任村民委员会的一些工作失误或问题不放，大动干戈，激化矛盾，引发新的不稳定因素。

    （三）体制上的原因

    １、村两委没有理顺关系，不能各司其职，各负其责。村党支部、村民委员会是农村的两大社区公共事务管理的组织，但是农村“两委”关系的失衡已成为一个突出的现象，主要表现为许多基层党组织的领导人认为，领导就是对事务做出决定，对待村里事务就直接决策或做出决定，决定权由村支书执掌；有些地方硬性规定，村两委交叉任职；有些地方明文规定村内大事都必须由党支部讨论决定。

    ２、村民自治本身也有一个发展完善的过程。村民自治作为一个新生事物尚不成熟，在发展过程中难免会出现一些问题。我国历史上长期处于专制社会，没有民主习惯；解放后，国家权力全面渗入农村，村民对自己的事情不能做到自我决定，而是听任外在力量的摆布，影响村民自治习惯的形成，农民在突如其来的村民自治面前，显得手足无措，不知道如何去行使自己的民主权利，去维护自己的民主权利，无能力自治，也可能滥用其权力，欲速而不达。

    （四）规范上的原因

    １、 法律 规范关于基层党组织的领导权及对村民自治的支持、保障权和越权防范等制度不完善，实践中无所依从。关于基层党的领导权及支持、保障村民自治，只有《村民委员会组织法》第3条一个条文，许多具体的操作措施没有法律依据，使领导权、支持保障权难以实现。如果村民利用自治权，搞狭隘的封建性的“土围子 政治 ”，也会对村民自治的规范化运作，加强党的领导权具有副作用。另外，如果基层党组织越权行使权力，对村民自治过度干预，村民如何予以抵御缺乏依据。

    ２、党的有关规范难以对村民形成硬的约束力。《中国共产党农村基层组织工作条例》，主要是规范农村党支部的活动，提高党支部的领导水平，但是，由于其适用对象的限定性，还没有与村民自治有机结合起来。

    （五） 理论 上的原因

    由于理论对村民自治权与党的领导权之间关系缺乏深入的理论研究，实践中缺乏正确的理论指导。

    １、缺乏对村民自治权与党的领导权之间关系的深层次理论研究。一提到党就想到领导权、领导权，但是对于村民自治权与党的领导权内在亲合、外在张力的理论没有认真研究，既难弄懂存在亲合力的原因、机理，缺乏处理好二者关系的理论准备；又不能在二者出现张力的时候，弄清楚如何下手解决问题。

    ２、欠缺对处理好村民自治权与党的领导权之间关系的实践经验的 总结 ， 应用 理论研究还是一片空白，理论和实践难以结合。一些地方结合自己的实际情况进行了区域性经验的总结，但是主要集中在村民自治自身运行的经验或者对加强和完善党组织自身活动的经验层面，真正把村民自治与基层党的领导融合为一体进行探索、经验总结的少之又少。结果是各说各的话，各唱各的戏。

    以上所谈的原因综合发生作用，就会演化出村民自治权与基层党的领导权之间关系处理中存在的各种各样的问题。正视问题背后的原因，找出我们思想深处的错误、工作中的失误，是我们解决前述问题的基础。

    四、解决村民自治权与基层党的领导权关系中存在问题的对策探讨

    针对村民自治权与基层党的领导权关系中存在的上述问题及其内在的深层次原因，提出如下对策：

    （一）加强 教育 ，提高认识

    不同的认识会促进人们采取不同的行动。加强教育，提高认识是解决问题的根本。

    １、要对村民自治取消论者加强村民自治必然性的教育，提高对村民自治的正确认识。首先，村民自治是 时代 使然，而非哪一个人的一时冲动。^［７］农村改革以后，实行家庭联产承包经营责任制，废除人民公社，突破计划经济模式，初步构筑了适应发展社会主义市场经济要求的农村新经济体制框架。这个根本性改革，解放和发展了农村生产力，带来农村经济和社会发展的历史性巨变。基层政权与村民组织的关系由命令与服从的行政领导关系，转变为行政指导关系，对涉及村民切身利益的事情就必须由村民自己来决定、处理，不能由党和政府包办，也不能由少数几个村干部专权。宪法的规定、法律的规范，顺应了时代的要求，推动了农村的社会稳定和发展。其次，村民自治是社会主义民主的需要。社会主义民主是最高类型的民主，在发展中将确认越来越多的民主制度和方式，其中村民自治是社会主义基层民主的重要形式之一，属于直接民主的范畴。村民自治的实践将为社会主义民主的发展提供坚实的基础和丰富的经验。村民自治为中国的民主化进程提供了示范模本，也是中国民主化的良好开端，作为“草根民主”，会对乡镇、县级的民主进程产生积极影响。再次，一些同志低估了农民的自治能力，总以农民素质低，民主意识不强，对实行村民自治持怀疑态度。其实，村民自治对于农民来说是一个 学习 的好机会，是一个发展和完善自身的必然过程。对村民自治不能求全责备，应该给予农民展现自己才华，培养独立行使民主权利能力的机会和条件。如果不允许农民进行自治实践，民主意识和民主观念永远不会提高，发展社会主义民主只能是一句空话。我们有责任通过村民自治加强对农民民主的训练和培养。

    ２、加强教育、宣传，提高人们对正确处理村民自治权和党的领导权之间关系重要性的认识。村民自治能否正常有效地运作和实现，很大程度上取决于村民自治权和基层党的领导权之间关系的协调与否。因此，首先，要明确处理好二者之间的关系，是实现村民自治的保证。村民自治要受到现代因素的影响，村民自觉接受先进思想指导的政党组织的领导，会加快农村的现代化的进程。村民自治过程中，也会出现村民多数决的滥用，需要基层党组织的监督和制约。其次，要明确处理好二者之间的关系，是党的领导权在基层得以实现，党在农村执政地位得以巩固的基础。村民自治的实践会使农村涌现出更多的优秀人才，基层党组织对他们加以培养，在条件成熟的时候吸收他们入党，为党提供新鲜的血液，壮大党的队伍。村民自治的规范化，与党的建设结合起来以后，会增强纪律约束，纯洁党的队伍，保证党的号召力得以实现。不能割裂村民自治权和基层党的领导权。

    ３、通过教育，使相关主体掌握处理好村民自治权与基层党的领导权之间关系的办法。经过几十年的社会主义实践，我们最终选择了建设高度社会主义民主政治的目标。由于建国后形成了政权力量过于越界干预社会生活的传统，缺少民主训练，要走向范围广泛、形式多样的民主化时代，就要充分认识到这个时代的特点，把握时代的主旋律，适应社会转型的需要，面对新一轮的革命，掌握好处理村民自治权与基层党的领导权之间关系的办法。总的来说，就是调动农民的积极性、尊重农民的创造性、确定农民的主人翁地位、发扬农民的主人翁精神，把处理好二者的关系当作实现工农联盟的具体形式。在根本利益一致的基础上统一村民自治权与基层党的领导权。

    （二）加强组织建设

    组织建设是保证。处理好村民自治权与基层党的领导权关系也不例外。

    １、加强基层党组织的建设，转变思想作风，为实现基层党的领导权打下基础。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国各族人民利益的忠实代表，是中国社会主义事业的领导核心。中国共产党有先进的思想——马列主义毛泽东思想邓小平理论作为其指导思想，代表了先进的文化和生产力的发展方向。但是，一些基层的党组织党员年龄老化、文化程度低，难以履行新时代赋予它的职能。这些村里面中青年党员所占比例较低，甚至个别地方村党组织领导人为维护其地位，排除异己或者不愿发展新党员^［８］，一些年富力强、素质较高的中青年不能被吸收到党的组织中，党的这些基层组织缺少充裕的后备力量，并且难以体现出其先进性和代表性。因此，党内民主应进一步扩大，保证党组织的先进性，扩大其权威基础，创造村民自觉接受基层党的领导的前提和基础。比如，健全党员发展制度，把优秀人才吸收到党的组织中，并保证其先进性，建设能把真正优秀的党员选为党组织负责人的制度，把党组织的根深深扎在人民群众之中。

    现实中村民自治权与基层党的领导权之间出现不和谐之音，其根本原因还在于基层党组织本身存在问题，尤其是党员丧失表率作用，甚至转变为腐败分子，党组织失去了对村民的感召力。这个问题是 目前 引发党群关系紧张的直接原因，特别值得我们重视。认识不到或者不愿这样看问题，就难以抓住解决农村各种矛盾的根本，抓不住矛盾的主要方面。

    ２、建立村民维权组织机制

    村民自治过程中出现了许多问题，其中自治权受到侵犯是一种常见的现象。原有的信访制度和行政干预不能从根本上解决问题，村民维护权利的途径和组织仍然缺乏，因此建立村民维权组织机制势在必行。一方面可以考虑司法介入村民自治，维护村民自治权，解决有关纠纷，另一方面考虑确定特定比例村民和村党支部依法召集村民会议制度，使基层党组织支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利有其组织机制。

    （三）加快农村体制改革步伐

    １、理顺两委关系，减少内耗。村民委员会要自觉接受基层党组织的领导，基层党组织也不可越权。《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》对党支部和村民委员会的职责有明确的规定，体现出两种不同性质组织的职责特征。但是实践中两委关系失衡的村庄不在少数，除了执行者认识偏差等自身因素外，村党支部的职责与村民委员会的职责难以在自治基础上统一起来是主要原因。村两委从职责的角度看关系理顺的可能性比较小，必须重新考虑党支部的职责问题。另外，提高党员“入阁”率，增大党员进入村民委员会的数量，将党的意愿贯彻在村民委员会的日常活动中。

    ２、以村民自治章程和村规民约来规范村民自治、完善村民自治。基层党组织领导村民依法制定村民自治章程和村规民约，把村民自治纳入规范化轨道，在实践中不断使村民自治趋向成熟。基层党组织要深入群众，了解群众愿意，教育群众，把党的涉农方针、政策和法律法规化为群众的意愿，再把群众的意愿统一起来，转变为村民自治的规范，寓党的领导于村民自治规范——村民自治章程和村规民约的制定与实施之中。实践中，一些基层党组织的领导意识，还处于计划经济时期，满足于一元化领导的效力，事无巨细都得由党支部书记一人说了算。要充分保证基层党的领导权和村民自治权的持续稳定协调，必须寻找其共同的基础，制定反映人民群众意愿的村民自治规范。

    （四）落实法律政策，健全制度规范

    １、保障现有法律政策的实现。村民自治权与基层党的领导权的关系如何处理，在现有法律政策中有基本的体现。一方面落实村民自治制度。不落实村民自治，不能满足新时期农民的需要，不符合新时期农村体制改革的方向，不可能站在时代的前列，二者的关系也就无从处理好。另一方面落实基层党的领导权。由于诸多因素的影响，农民群体素质的相对落后是不争的事实，基层党的组织不进行积极领导，不想方设法支持和保障村民自治，村民自治有可能被局部利益所遮掩，与代表长远利益的党的领导权产生矛盾和冲突。

    ２、完善实现基层党的领导权及支持、保障权的法律、法规，设定防范越权的制度。《村民委员会组织法》有关规定过于笼统、操作性不强。一方面可以考虑在该法中增加条款体现领导权，比如有权向村民会议提出村规民约草案等倡议，纳入村民会议当然讨论范围；另一方面可以考虑在该法中设定更加明晰的村民委员会职责的范围及不可侵犯性（当然包括纠错机制），防止诸如村章党管、村钱党用的现象，避免出现不必要的冲突。

    ３、完善实行基层党的领导权及支持、保障权的党的规范。结合《中国共产党农村基层组织工作条例》制定出适合本地实际的党支部工作规范，把村党支部的工作职责通过支持、维护村民自治的真正落实体现出来，通过加快发展农村经济、提高农村人口素质、全面提高农村社会生活水平的实践与农民的根本利益一致起来。只要真正热心为村民谋福利，基层党的领导权 自然 能得以实现。

    ４、促进法律的严格实施，制裁妨害村民自治的违法犯罪行为。有些行为，不涉及村民自治权与基层党的领导权的关系问题，而是一种违法犯罪行为。基层党组织旗帜鲜明地支持真正的村民自治，为有权机关制裁妨害村民自治的违法犯罪行为提供帮助；有权机关与基层党的组织密切配合，严格执法，打击违法犯罪行为，也有助于处理好村民自治权与基层党的领导权之间的关系。

    （五）加强理论研究，指导实践工作

    １、深入开展村民自治权与基层党的领导权之间关系的深层次的理论研究。村民自治权与基层党的领导权本质上是一致的。村民自治作为一种民主形式，是党领导人民经过长期奋斗的结果，党的领导权是为了保证村民自治权的实现。

    ２、加强应用理论研究。应用理论是基本理论与具体操作的纽带。加强应用理论研究，要做好以下工作：首先，进行村民自治实践和加强、完善党的领导实践的经验总结。其次，要充分认识应用理论研究的重要性。第三，寻找协调村民自治权和基层党的领导权的切入点——由村民评价，对村民负责。消除推进村民自治和加强、完善党的领导两张皮的现象。第四，研究、发掘、宣传推广典型经验。比如，起源于山西的“两票制”^［９］就是一个范例，要对此经验进行研究，并推广开来。

共3页: 2