农村公共产品供给失衡的原因及整治对策(1)

　　「摘 要 题」农村公共物品

　　「关 键 词」农村公共产品/供给失衡/原因/对策/公共选择理论

　　一、供给失衡的现状

　　所谓农村公共产品，是相对于农民“私人产品”而言的具有非竞争性和非排他性、用于满足农村公共需要的产品；根据在消费过程中的不同性质，又可区分为纯公共产品和准公共产品（混合产品）。农村纯公共产品，是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性、 从而应当由政府免费提供的产品，其典型产品有：农村基层政府（县乡级）行政服务、农村综合发展规划、农村信息系统、农业基础科学研究、大江大河治理、农村环境保护、农村法律政策等。农村准公共产品，是指介于纯公共产品和私人产品之间、在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品，主要包括：①在性质上近乎纯公共产品的准公共产品，如农村义务教育、电力设施、小流域防洪涝设施建设、农业科技成果推广、公共卫生、社会保障等；②一般准公共产品，如农村高中（职高）教育、水利设施、医疗、道路建设、文化馆等；③在性质上近乎私人产品的准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水等。近年来，我国农村公共产品的供给效率正在逐步改善，但与城市相比，与农村、农民实际需要相比，还有相当大的差距：一方面表现为供给不足；另一方面又表现为供给过剩，呈现出严重的失衡。

　　（一）供给不足

　　1.农村纯公共产品严重不足

　　（1）农村科技、农业相关信息等“软”公共产品远不能满足农民的需要。为农民提供现代科技信息和市场信息是基层政府的一项重要职责。但是目前大多数基层政府并不重视农产品信息的收集、传播，致使文化程度偏低的中国农民缺乏对现代科技和周边地区市场供求的了解，往往盲目生产，从而导致生产出缺乏科技含量和供大于求的农产品，以致出现了产量增长收入反而下降的现象。

　　（2）法律政策供给不足。在全国政协十届一次会议的“三农”提案中，许多委员指出，当前我国农村土地变动和调整非常频繁，农民土地承包权的稳定很难落实；农民在农村的房产缺乏明确的法律保护，引发了许多房产纠纷；农民组织化程度过低，缺乏自助、维权组织。

　　（3）农村生态环境恶化。由于全球环境的恶化、我国人口增多、乡镇工业的发展，我国农村的生态环境恶化迅速，主要表现为：土壤肥力减弱，水资源匮乏，环境污染严重等。近年来，国家虽然采取了一系列措施，如退耕还林、退牧还草、南水北调等，使我国环境恶化的程度有所下降，但大部分农村地区仍缺乏政府保护环境的实质性举措，尤其是一些地方政府单纯追求短期的经济发展，甚至鼓励经济效益好但污染严重的企业扩大规模、提高产量，把环境保护的责任留给下一任政府，给农村的可持续发展带来重大的危害。

　　2.农村准公共产品严重短缺

　　（1）农业基础设施严重不足。主要表现在：农业水利设施老化，抗灾能力差，大部分农民仍然摆脱不了靠天吃饭的命运，这几年来的抗洪救灾足以证明这一事实；大型灌溉设施短缺，农业机械化程度低，大部分农民还是停留在传统的手工耕作方式上；农村交通不便，虽然近几年县乡公路有了很大的改善，但仍然不能满足农村的需要。

　　（2）农村教育供给严重短缺。一方面，农村义务教育不能满足农村学生的需求。现在的农村义务教育的资金基本上是由地方政府和当地农民来承担的，因此在农民收入低及地方财政有限的情况下，政府往往又不愿意把资金投到义务教育上，这就呈现了农村校舍破烂，教育设施落后，师资水平低下的现象。另一方面，科技培训远不能满足农民的需求。要使本来文化程度偏低的农民跟上现代科技的步伐，学会用科学技术来提高生产效率，就需政府及时地对农民进行科技培训，但是大多基层政府往往并不重视此项职责。

　　（3）现行的农村社会保障制度建设很不完善。首先，层次低，范围小，覆盖面窄，社会化程度低，国家无法对全体农村劳动者提供基本的生活保障。其次，对农民的医疗保障严重不足。卫生部1998年进行的“第二次国家卫生服务调查”结果显示，全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有12.56％，农村中因病致（返）贫的农民占贫困户的30％～40％，有的地方甚至高达60％以上。

　　（二）供给过剩

　　（1）“政绩”工程建设过多。政府多热衷于投资一些突显“形象”、易出政绩的短期公共项目，热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，比如一些发展较落后的地区大力修建公共设施、楼堂馆所、农贸市场、歌舞剧院、“美化”景点等，美其名曰是建设新农村，提高农民的生产、生活条件，实质上这些公共设施的利用率极为低下，浪费了大量钱财，而地方政府却乐此不疲，究其原因不外是领导可以因有此硬件而升迁，甚至还可以因此建设而致富。这不仅加重了农民负担，而且严重影响了政府形象。

　　（2）政府机构臃肿，人员供给过多。政府机构作为公共产品的一种（注：本文认为：由于政府机构具有非竞争性和非排他性，所以可以将它认定为公共产品。），它的供给也应遵循效率原则。我国现在的地方政府机构臃肿，人员繁多，不仅占用了大量的公共经费，而且办事效率极差，对农民来说，这样的公共产品供给显然过剩。

　　（3）政策供给过多。政府官员往往制定过多的政策干预农民生产，比如90年代末，江西赣州各级政府制定产业政策强迫农民种油菜、种烟叶、养蚕，曾经严重破坏了农民正常的生产计划。即使政府的出发点是好的，政府提供的公共产品也并不一定会使全部农民受益。例如，政府的决策出现偏差，从而影响了资源的有效配置；政府官员中的个别人为了谋取私利，导致“豆腐渣”工程等。

　　二、原因分析——一种从公共选择理论视角的解析

　　农村公共产品的非竞争性和非排他性特征，决定了私人不愿意提供农村公共产品。这是因为：一方面，非竞争性使新增一个消费者的边际成本等于零，这就意味着，如果按边际成本定价，公共产品必须免费供给。这样，私人部门供给公共产品的成本无法补偿；另一方面， 非排他性使公共产品无法从技术上排他，“免费搭车”问题不可避免。这样，私人部门供给公共产品的成本就不可能通过市场得到补偿。因此，政府也就成了农村公共产品的供给主体。但是，从上面的供给失衡现象中我们知道，作为公共利益代表者身份的政府也并非就能按照农民的需求合理供给公共产品。

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