城市化进程中的村民自治：治理困境及其出路((2)

      1． 失地农民的就业安置问题

      在计划经济时代，失地农民的就业安置是不成为问题的。国家可以直接通过行政手段把农民安排进国营企业单位，由农民直接转变为工人成为城镇居民。但在市场经济时代，企业用工方式已经市场化，国家已不能再强行进行人员安插，加之农民总体上文化素质低、技能差，因此对失地农民的安置就成了摆在各级政府面前的一个严峻问题。这就需要探索从农民进入市场的方式寻求自主谋业之道。对此各级政府应做的就是从宏观上为农民进入市场谋业营造良好环境。当前最重要的就是取消对农民的身份性歧视，拆除对农民的就业壁垒；同时根据城市的市场需求状况，有针对性地优先对失地农民进行就业培训，提高农民的就业技能，并广开就业渠道，如组织对外劳务输出等。

      2． 失地农民的社会保障问题

      当前对失地农民的征地补偿大多是一次性的货币补偿，补偿费低且常不到位。就算能及时到位，由于失地农民失去土地以后，基本的本来可以自给的油、米、菜等都要依靠过少的补偿费解决，在没有稳定的收入来源的情况下，并不能维持多久，“坐吃山空”，一两年后的生活都会成问题。而如果农民既因为当前生活成问题，未来又不可预期时，则会产生与政府对立情绪，政府今后的征地工作将难以开展。而且对当前社会的稳定也是十分不利的，从而正如亨廷顿所言：“农村的作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源”。［12］因此政府要从制度上、政策上加强对失地农民的社会保障问题的解决。

      失地农民的社会保障问题，主要涉及的是保障基金的来源。由于农民的收入低，土地补偿费本身少，尚不足以较长时间维持基本生活，因而农民自发的解决社会保障基金是十分困难的。就社会保障的应有之意［13］，国家应是责任主体，因此在失地农民的社会保障上，应以国家财政支出为主。这就需要改变长期以来形成的社会保障城乡二元体制，将农民特别是失地农民也纳入社会保障体系；另一个重要来源是土地出让收益，即政府从土地征用中得到了巨大收益，应把其中一部分拿出来作为失地农民的社会保障基金。

      （二） 改变征地方式，由政府行政命令方式转为以市场为主，增强农民及村民自治组织在征地中的谈判地位。

      当前失地农民的补偿费过低，主要是政府成为征地主体。由于政府行为具有强制性，农民一方必然处于弱势地位，不可能与政府进行讨价还价。总的说来，这是政府与农民争夺利益的问题，这也是政府行为不规范的表现。在今后的征地工作中，政府要严格区分公益性用地与商业性用地，针对不同用地采取不同征地方式。公益性用地如水利、交通、国防等一般不能用于商业开发，而即使是此类公益性用地，也不能用行政命令方式征用，而应主要采用说服教育，并以土地价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准。除特殊的公益性征地外，其余经营性用地则要通过市场获得价格，由市场决定土地补偿费，由用地单位和农民及村民自治组织代表村集体自行谈判协商。在这一过程中，就是有矛盾、有冲突，农民也不至于直接针对政府。而政府在其中只需做好“裁判员”作用。同时，作为村民自治组织，在征地中侵害到村民集体利益的，村民委员会要站在集体立场，切实维护集体和村民利益，尤其不能损公肥私。并且村委会干部应从村集体和村民长远利益考虑，掌管好、使用好征用农民集体土地的补偿费，将其主要用于为全体村民谋福利上，而不能图一时爽快，将补偿费一次分掉而不顾及长远。更不能违法犯罪，贪污、挪用村集体所得款项。正如一些农民所担忧的：“村里把地卖了，如果能为村民长远生计着想，把收到的钱都用于在为村民谋福利上，我们少分一点甚至一点也分不到，都说得过去；但是，卖我们命根子钱都落入个人腰包，那我们就惨了。”［14］

      （三） 对外来人口大量流入的村庄，要给予外来人口一定程度的决策、管理、监督及经济利益的分配权利。

      外来人口大量流入的“超级村庄”，要认识到外来人口的流入虽然会带来一些社会秩序的失范现象，但这是社会发展中的问题，是管理上的问题。外来人口的流入，对地区经济的发展起到了积极地促进作用，正如曾任广东省委书记的林若所说：“没有民工就没有广东的繁荣”，该省委一位负责人也说：“外来妹、打工仔对促进广东经济发展所做出的贡献应该被载入史册。” ［15］从长远来看，外来人口流入村庄，也是对传统村庄向现代村庄的转型、甚至向城镇化发展提供了大好机遇。因此各级政府在对流动人口加强管理的同时，流入村庄也应该从政治上、经济上给予其一定的权利，并且心理上接受他们，让他们有归属感。当前可以考虑“户籍不在当地的常住外来人口，可以派代表参加工作或居住地有关公共事务的决策、管理和监督”［16］，对于在居住地工作或居住超过一定年限的且遵守国家法律法规和当地村民自治章程的，可以申请加入居住地户籍成为村民，享受与居住地村民同等的政治及经济待遇。当然，这涉及到我国户籍制度的进一步改革及《村组法》有关条文的修订。

      （四） 积极探索多种方式解决农村精英缺失问题

      1． 合村并组。合村并组的目的与价值在于一方面由于税费改革取消农业税后，乡镇财政支出困难，通过合村并组减少了村干部职数，也就减少了乡镇在给付村干部工资上的支出，同时也由于村干部职数的减少，使得村干部的收入有所增加，提高了村干部的工作积极性；另一方面，通过强村、强组合并弱村、弱组，让强村、强组的干部治理弱村、弱组，解决了弱村、弱组无能人治理的问题，从而带动弱村、弱组的发展，有利于弱村、弱组走出治理困境。但合村并组存在的问题是，只有合并的村、组是邻近的，村、组之间村民由于较为熟悉、利益关联性强、办事方便等才有实质意义。因此不是相邻的村、组一般不宜合并，否则合并的初衷只会适得其反，陷入新的治理困境。但目前来看，村庄精英流出严重又表现为区域性的，有些相邻的村、组之间都存在精英缺乏的问题，因此这样的村、组即使合并也解决不了村治的难题。

      2． 对于无治理精英而又不宜合并的村、组，可以采取强村书记到弱村、弱组兼职或安排在乡镇直属部门工作的能力强的干部回村任职，打破选人上的“地域”框框的办法，加强弱村、弱组的工作。但从长远来看，这只是一个权宜之计。

      3． 积极挖掘和培养村内治理的人力资源。对于尚留在村中而又没有什么社会经历和经验的高中或中专毕业生，可通过县级财政出资、村集体出资和个人出资“三方出资”，每村选送一人由高校专门定向培养“大学生村官”，在法律、管理、市场知识、农学技术等方面进行较为系统的学习，学习期满回原村任职的办法，培养新型的农村干部。另一方面，要破除传统上的认为妇女不能参政、那是男人的事的乡村观念，树立妇女也有精英的意识，教育、引导、鼓励、支持妇女积极参政，让妇女成为乡村治理的新力量。

      4． 最为关键的一点，就是要建立健全激励机制，留住优秀的村干部。与工业化、城市化相适应，农民向城市转移是现代化的必然。但农民进城并不等于“农村遗弃”，因为以目前中国人口的巨大基数而言，就算每年转移2000万人进城，也得数十年时间才能使乡村人口的绝对数比城市人口更少。因此农村仍然需要大力去加强建设。否则城市化率再高，没有农村、农民和农业的发展，工业化、城市化和整个现代化进程也将会受到极大地制约。农村的发展最需要的资源之一是人力资源，尤其是优秀的治理资源。有没有一个好的当家人、带头人对于农村的发展至关重要。因此一定要想法设法留住优秀的乡村干部。要从政治上、工作上、生活上和物质上建立健全对优秀村干部的激励机制。如加大宣传力度突出村干部的社会地位；村干部的报酬不能低于本村当年人均的劳动收入；对于工作时间长、贡献大、正常离职的村干部，要给予妥善安排和适当补贴；建立退休、养老保险制度解决村干部的后顾之忧等。

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