地方政府变革的动力机制分析：对河南省三次乡(2)

      其次，为了确保这次乡镇机构改革顺利进行，河南省委、省政府进行了精心准备和周密部署，制定出台了《关于深化和完善全省乡镇机构改革的实施意见》（豫发[2005]17号文件）和《关于河南省乡镇机构改革有关财政及社会保障政策的通知》及《河南省撤并乡镇工作的实施意见》、《河南省乡镇机构改革人员分流工作的实施办法》等，不仅提出了乡镇机构改革的指导思想、基本原则、目标任务和主要内容，而且出台了一系列“含金量”较高的奖励措施，甚至把很多细节问题都考虑进去了。譬如，（1）关于部分乡镇撤并，省里规定：平原、丘陵地区原则上不保留3万人以下的乡镇，山区原则上不保留面积不足100平方公里、人口不足2万人的乡镇。每撤并1个乡镇，省财政一次性向县级财政补贴50万元。郑州市又规定：每撤并1个乡镇，市财政再向县级财政追加30万元补助。（2）关于乡镇机构设置，省里规定：乡镇党政机关只设3个综合性办事机构，名称统一规范为:党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室。在党政办公室挂社会治安综合治理办公室牌子，在社会事务办公室挂计划生育办公室牌子。乡镇事业单位统一设置为6个，名称统一规范为:农村经济发展服务中心、村镇建设发展服务中心、文化事业发展服务中心、计划生育服务中心、财税所、民政与劳动保障所。乡镇群团机构按各自的组织章程相应设置。（3）关于乡镇领导职数配备，省里规定：乡镇领导职数从原来的9至12名减少至7至9名，实行党政交叉任职。精简下来的乡镇领导干部，作为过渡可保留原职级待遇，实行高职低配。（4）关于乡镇人员编制核定，省里规定：人口在4万人以下的乡镇，机关行政编制核定为24名，事业编制核定为40名；人口在4至5万人的乡镇，机关行政编制核定为27名，事业编制核定为43名；人口在5万人以上的乡镇，机关行政编制核定为30名，事业编制核定为46名。乡镇行政和事业编制，由省一级实行宏观管理和总量控制，乡镇领导职数一经确定不得改变。建立和完善机构编制管理台账，实行编制实名制管理和机构编制审核通知单制度。乡镇行政机关、事业单位满编后，一律不准添加新的工作人员；乡镇领导干部调整交流的，必须在编制内和职数内进行。乡镇行政机关和事业单位的编制内人员工资，由县级财政部门实行统一发放。（5）关于乡镇分流人员，省里规定：每分流1名财政全供人员，省财政一次性补助县财政5000元；每分流1名财政差供人员，省财政一次性补助县财政3000元。同时，对男满55周岁、女满50周岁且工作年限满20年的，或工作年限满30年的，可办理提前退休手续，享受退休人员待遇；乡镇行政机关正式在职人员、依照公务员管理的人员，分流后未就业的，退出编制序列后，每月按本人2005年国家规定工资标准的70％发放基本生活费；乡镇机关正式在职人员，本人自愿、经批准辞去公职自谋职业的，可视其工作年限一次性发给辞职费；乡镇事业单位分流的正式在职人员，退出事业编制序列，可纳入企业职工基本养老保险，建立养老保险关系，从1995年1月起补建基本养老保险个人账户，以1995年以来的档案工资为交费基数，按11％的比例补缴个人账户资金，退休时按企业办法计发基本养老保险金；乡镇事业单位正式人员，自愿辞去公职并与单位办理解除人事劳动关系手续的，既可以参加企业职工养老保险，也可比照有关规定，给予一次性补偿；未就业的乡镇行政事业单位分流人员，可比照国家和我省有关规定，享受国有企业下岗职工再就业优惠政策；乡镇机构改革分流人员符合申领失业保险条件的，可向当地失业保险经办机构申请享受失业保险金及其他失业保险待遇等等。（6）关于清退非正式人员，省里规定：凡是乡镇临时借调、临时聘用的人员；凡是没有经过组织、人事、编制、财政、劳动保障部门办理正式手续的人员；凡是持假身份、假证明、假手续等弄虚作假的人员；一律清退，并张榜公布。乡镇正式人员必须按照公开、公平、公正的原则，竞争上岗。上岗人员和分流人员必须公示。分流人员必须脱岗，不能与在职人员混岗、轮流上岗，严禁编制混用、轮岗分流。可以说，正是由于上述配套政策措施严密、细致、得力，保证了这次乡镇机构改革的成功。

      第四，乡镇机构改革的根本问题在于合理划分县乡之间的“事权”与“财权”关系，切实加强基层社会管理和公共服务职能，更好地适应社会主义新农村建设的实际需要。为此，河南省委、省政府在这次改革中，着重强调把乡镇工作从过去直接办企业、抓生产经营、催收催种、收费罚款等繁琐事务中解脱出来，转向典型示范引导、提供政策服务、营造发展环境和维护社会稳定上来。同时规定：凡是法律、法规和有关规范性文件明确规定由县级政府部门承担的职责，一律不准转交给乡镇政府；确需乡镇政府配合的，应明确权利与义务的关系，赋予乡镇相应的办事权限，并提供必要的财力保障。上级主管部门不得以项目、资金、评比、检查、达标等手段，干预下级的机构设置、职能配置和人员编制核定，不得要求上下级机构一一对应；凡是由部门下发文件和召开会议擅自规定机构编制事项的，一律宣布无效；凡不是由中央和省委确定的“一票否决”项目和达标升级评比活动一律取消，需要保留的也不准随意扩大评比检查的内容和范围。

      第四，这次改革与前两轮改革相比，其最大的特点是省委、省政府开始就拿出了“杀手锏”——各地在完成乡镇机构改革任务前，市、县、乡 “一把手”不做调整，党政主要领导必须亲临第一线指挥，一级抓一级，实行目标责任制管理，并把乡镇机构改革工作纳入领导干部个人政绩档案，严明纪律，通报批评。这样就克服了以往存在的“上推下不动、干打雷不下雨”的被动工作局面。许多县乡领导也反映说：“这3个多月就好像是打了一场战役！”

      为了防止出现乡镇机构改革后的“反弹现象”，河南省委、省政府日前又作出规定：乡镇行政和事业编制实行全省统一管理和总量控制，建立乡镇机构编制台帐制度，实行乡镇编制人员实名制管理和机构编制审核通知单制度。通过建立和完善乡镇机构编制管理与县级财政预算管理相配套的约束机制，进一步巩固和提高这次乡镇机构改革的成果。

      三、结论与启示

      河南省三轮乡镇机构改革的成败得失告诉我们，不管是进行乡镇机构改革，还是进行其他层级的政府机构改革，其成功与否的关键取决于各方利益主体之间的关系协调，并且形成一种有效整合、协调互动的合作型博弈机制。下一步，我国将重点进行市、县、乡机构综合改革，为防止出现低效率的重复博弈现象，建议建议党中央、国务院直接领导这项复杂而艰巨的系统工程，省一级则具体负责组织实施。其实，这个问题早在上世纪90年代初期就暴露出来了，但时至今日仍然没有得到根本解决。如在1990年代初期，时任山东省委书记的梁步庭同志曾经指出，“全面的政治体制改革，必须要按照中央的统一部署来进行，局部改革必然会出现新的矛盾和问题，这一点不能忽略。往往会出现这样的情况：改革方向是对的，但如果不及时发现和解决新矛盾、新问题，等它们积累多了，就容易走回头路”[12]。1993年9月17日，万里同志与中央分管农业工作的负责人谈话时也指出，“深化农村政治体制改革，需要自上而下的总体规划，也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题，涉及一些部门和个人的既得利益，没有权威的决定，不抓紧检查，就难以奏效”[13]（p631～636）。因此，我们应当统筹考虑市县乡机构综合改革，尽量避免和压缩政府机构改革的“博弈空间”。

      种种迹象表明，当前我国政府机构改革的最大阻力来自于各级政府内部的“既得利益”，除非万不得已几乎没有哪一级政府愿意首先“拿自己开刀”。但迄今为止，我国政府机构改革的路径设计“要么是先从国务院下手，要么是先从底层突破”，这等于是把市、县两级的改革“重头戏”给漏掉了。据财政部一项研究报告显示，目前省一级行政经费支出每年不少于3630亿元，占地方财政支出比例为38.9%；地区一级每年行政经费支出约为1715亿元，占地方财政支出比例为18.4%；县一级每年行政经费支出约在2700亿元，占地方财政支出比例为28.9%；乡镇一级每年行政经费支出约在1280亿元，占地方财政支出比例为13.7%[14]。即使从降低行政成本的角度考虑，我们也应当把市、县政府机构改革作为重点和突破口。否则，如果简单地寄希望于从基层行政体制改革入手去寻求突破，那么就可能出现“你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？”[8](p164)因此，“从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革” [8](p118)。当然，防范和规避各方利益主体分散决策、重复博弈的关键在于能否把政府机构改革的“政治成本”与“经济成本”统一起来，并且选择合理分摊改革成本的适当方式。只有这样，才能把多元的、离散的潜在改革因素转化为一体的、内聚的现实改革力量。这正是我国政府体制改革中多年来都想解决而至今尚未得到根本解决的一道大难题。

参考文献：

（转载自http://zw.ＮＳＥaＣ.com科教作文网）

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