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试论政府职能转变与社会中介组织的关系(1)(2)

2015-08-07 01:07

（二） 社会 中介组织的 发展 是政府职能转变的土壤或承接物
在行政体制转型时期，转变政府职能，发展社会中介组织，二者呈现出一种双向互动的衍进关系，任一方面都不是单独进行的。要使行政体制改革取得成功，需要的是二者相互促进、共同发展。如前所述，政府职能转变需中介组织来参与，这是因为中介组织是政府职能转变的土壤，若离开中介组织，那么易出现权力真空，而权力真空的出现则会使行政体制改革重新走入恶性循环，重蹈覆辙。
政府权力按照社会主义市场 经济 体制的需要进行合理配置，就是政府职能的转变致力于建立“小政府，大社会”这一行政管理模式，这种模式的最大特点就是政府与社会合作。这一体制的建立乃至发展壮大，都亟需中介组织这一肥沃的土壤来供给养分，同时也需中介组织来承担这一过程中的各种矛盾和 问题 。这一点可以从以往的政府机构改革的成败经验中得到证明。
自五十年代开始，我国已进行了五次机构改革，每一次改革的重点虽各不相同，但都不外乎一点：精简和裁员。但是随着改革的完成，膨胀又进入日程。对此，随之而来的是继续精简和裁员。这一恶性怪圈使我国的机构改革难以结束，从而政府职能转变一直未能真正实现。究其原因就是转变的职能没有承接的土壤，从而致使这些行为都只造成短期效应，不适应长远发展的需要。因事设岗、因事设机构并没错，错只错在怎样设机构，怎样行使此项职能没有明确。在传统观念和体制下，政府万能是我们追求的目标，但造成的却是社会无能，市场无能和个人无能的状况。这种体制造成社会负担沉重，所要养活的政府与所能得到的供给比例严重失调。这一方面说明在传统体制下没有社会中介组织产生和生存的适宜环境和条件，另一方面又说明社会中介组织的重要性，必须由社会中介组织来承担政府职能转变生存土壤的重任。

政府职能的转变必须由中介组织来作为承接物，这是由中介组织的性质决定的。它处于政府与社会之间，既不是非赢利的政府，又不是以追求利益最大化为目的的市场。如前所述，政府向社会分化职能必须由中介组织作为媒介和载体，向市场分化职能又需中介组织作为中介将二者联结起来，这两个作用缺一不可。
首先，政府向社会分化的职能若没有中介组织来承接，那么政府与市场之间缺少联结的纽带和桥梁，政府对市场的宏观调控与市场的具体经济活动的联结之间出现断层，也就是权力真空在中层出现。权力必须由合适的权力主体来行使是权力发挥作用的前提。因为权力真空缺少合适的权力主体来弥补，由于权力的被追逐性必然会导致权力的向上或向下移动，向上移动又会归于政府，走回老路；向下移动，则会放于市场，而市场的利益性会使这些权力发生变质，权力异化在行政体制转型中往往由此产生，这种市场原则进入公共领域的情况会导致社会转型期的重大矛盾和问题的出现。
其次，政府向市场分化的职能必须以中介组织为中介，这是中介组织的实质所在。政府与市场通过中介组织联系起来，从而达到政府、中介组织与社会的综合协调发展，政府与市场的直接联系易出现一系列社会问题，这在传统社会体制下有突出的表现。
同时，政府和 企业 应善于利用中介组织来发展自己。中介组织有服务、监督、沟通、公证的职能，能够推进政府决策的民主化和法制化，使社会规范化得到政府行为规范化的有力支持，同时行政管理体系的稳定、参与社会的实现和稳定也需中介组织的支持与促进。中介组织可以为政府决策与市场活动提供服务，为二者提供沟通，同时监督其各种行为，从而制约其不合理和不合法的行为，保持社会的稳定协调发展，真正实现政府与社会合作模式的建立。
（三）政府职能转变是社会中介组织发展壮大的推进器
政府职能的转变与中介组织的发展是相互促进、协调发展的。发展中介组织，才能提供职能转变赖以生存的土壤，同时，要想推动中介组织的发展，又需要政府职能的转变，否则中介组织的发展便失去了动力，成为无源之水，走向衰亡。
如前所述，我们知道社会中介组织是随着政府职能的转变而逐渐发展起来的，它是为了承担政府所分化出的一部分职能，以使政府与社会合作得以实现而建立起来的。社会中介组织作用和功能的实现前提就是政府职能的转变。在政府与中介组织的控制关系中必须体现以下四个原则：
第一， 自控原则。中介组织的自主性决定必须遵循此项原则。中介组织是社会活动中的独立实体，它与市场一样在政府的宏观调控下独立行使其职权。实现此项原则必然需要政府权力的下放。
第二， 代控原则。当前由于中介组织正处于其发展阶段，不健全和不完善之处当然存在。基于此，本应由中介组织承担的一部分职能由于受中介组织发展状况的限制，若由中介组织行使，必然会造成管理的混乱，甚至会造成更大的损失。因此，这部分事务暂由政府代理。随着中介组织的不断健全完善，逐渐向中介组织转化这部分职能，这样才符合动态原则，使收益最优，而损失最小。
第三， 共控原则。住房、社会保障等领域 目前 遵循此项原则。政府与中介组织都各有不足之处，在某些领域单独由政府或中介组织控制，会由于各自的不足，造成损失。而若由二者共同控制，相互弥补其不足之处，则才能受到良好的效果。
第四， 受控原则。中介组织的监督，公证等职能的行使，可以对政府行为起到约束作用。政府行为受 法律 、法规的约束是其合理、合法行政的要求。依法行政是 现代 法制社会对政府行为提出的要求，中介组织对政府行为的约束，可说是社会监督的一部分。

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这四个原则是由于当前现状而对政府和中介组织提出的要求，主要原因即是中介组织有待于发展和壮大，而作为其源动力的是政府职能的转变，这也可以从以下两个方面的以说明：
首先，中介组织的发展与政府职能的转变是同步进行、相辅相成的。政府职能转变是一个政企分开，下放权力的过程。在这个过程中，社会的自主程度不断提高，社会主权不断得到体现。中介组织要想发展，则需政府下放权力于社会，中介组织作为社会主权的一大负担者和体现者，正是因为社会主权程度的提高来得以发展的。若政府集权，社会无权，则无需中介组织，因为无权力的行使，载体就失去了其意义，只有在民主化、参与型的政府体制中，中介组织才有了其存在的意义。社会民主化程度越高，则中介组织会发展的愈好。而这里社会民主化程度的提高则需政府职能的转变来达到。
第二，中介组织的发展需要政府更好地行使其职权，那么政府职能转变也可作为推进器来促进中介组织的发展。政府职能转变不仅仅是削减职能，同时又是一个强化职能的过程。政府要达到其统治、管理、服务社会的目的，其职能的完善，职权的权威性都是其保障条件。政府职能的完善，政府管理的权威性可以为中介组织的发展提供一个良好的环境和一个适宜发展的行政体系和社会体系。中介组织一方面主要靠自身来发展自己，另一方面也需要政府权威来维护其权益。只有中介组织的发展得到保障，才会为其发展奠定一个很好的基础。
当然，政府职能转变一方面推动社会中介组织的发展，另一方面它又为自己的转变创造更好的条件，因为二者是一种互动的衍进关系，运用的是一种双向而非单向的运作方式。在政府职能转变过程中，必须考虑到一个政府管理范围的问题，其上限应不损害市场对资源配置的基础性作用，下限要不放任市场的负作用，充分发挥中介组织的积极性。在这个管理范围之内来谈其职能转变，否则便失去了其实际上的意义，会走向其目的的反面。 中国大学排名
三、政府在培育社会中介组织和促进其发展过程中的作用
当前政府职能处于转变过程中，中介组织的发展还不完善、不健全，并且存在着一系列的问题，如管理体制不够健全；数量偏少，种类不齐全，资金来源不足；独立性差，官办色彩浓厚；自身素质较差，行为不规范等等。这些问题的解决需要一个长期的、渐进的过程，这其中最重要的一环是政府行为。
从根本上说，中介组织的发展应该走自我完善，自我发展的道路，这与其自身的性质特点相连。但是政府作为国家权力的代表和秩序的维护者，在中介组织的自我发展过程中起到很大的作用。
首先，政府法制部门应加快中介组织的法制建设，加快立法，建立完善的法制体系。借鉴国际惯例，从我国现阶段的实际情况出发，逐步制定和形成系统配套的不同层次法律法规体系，并设置适应市场中介组织健康发展的监督机构和执法机构，使中介组织的活动真正做到有法可依，有法必依；同时严格的资格审查和执业登记要作为一项长期的、连续的工作来进行。中介组织的自我约束和自我发展都需要完善的法制体制来保障，否则便失去了行为依据和权益保障，那么发展无从谈起。
第二，明确规范政府与中介组织之间的关系，保证中介组织的独立性。从机构形式和组织制度上，要摆脱中介机构与政府部门的从属关系，割断其与政府和其它企事业单位的“脐带”，实现真正的脱钩。中介组织内部实行一套自我管理，自我约束的组织制度，无须与政府系列“对号入座”。同时，有关部门要通过制定服务收费标准来保证中介机构的独立经济来源。对于利用职权对中介机构施压，胁迫中介机构违反法律法规出具伪证的有关人员，要追究其连带责任或直接法律责任。
第三，政府要根据中介组织的成熟程度进行相应的配套管理，对其发展进行统一规划，使其有计划、有重点、健康地发展。中介组织的形成和发展适应于经济和社会发展的需要， 科学 合理的总体规划，优先、重点发展与市场经济发展关系较为密切的中介组织；从实际出发，对现已存在的中介组织进行改造和优化，有层次、有重点、分步骤地发展规划，从而避免一哄而起，是发展中介组织的最好战略部署。
第四，中介组织处于政府和市场之间，另二者的协调发展是中介组织发展的推动器。因此，市场的发育和完善是中介组织发展的良好外部条件。因此，政府对市场的宏观调控，使市场对资源配置起基础性作用，建立社会主义市场经济体制和完善的市场，也是中介组织发展的条件。那么，明确规范政府与市场之间的关系，在经济活动中，按照经济 规律 的要求政府进行必要的宏观调控，市场对资源配置起基础性作用，建设规范完善的市场体系，这在客观上也是在促进中介组织的发展。
参考 文献 ：
１、 许文惠等主编《行政管 理学 》人民出版社
２、 徐颂陶等《 中国 政府行为 研究 看得见的手》中国人事出版社
３、 王俊英《中国政府管理的 理论 与实践》中国人事出版社
４、 陈峰《政府职能转变中社会中介组织的功能》《中国机构》1998年6月号
５、 金晓彤等《关于我国市场中介组织发展问题的讨论综述》《税务与经济》
     1997年 第2期
６、 罗仲伟《市场中介组织：作用、问题与对策》《学术论坛》1995，1
７、 徐西胜《简论政府与社会中介组织的职能关系》《社会主义研究》1996年第1期
８、 郝宇青《发展社会中介组织促进政府与社会合作》《学术论坛》1996，3

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