政府部门绩效评估研究报告(1)(2)

　　（二）以改善政府及行业服务质量，提高公民满意度为目的的政府绩效评估

　　如福建省厦门市实施的民主评议行业作风办法，上海市开展的 旅游 行业和通信行业行风评议，青海省、江西省进行的通信行业行风评议，河北省组织的司法和行政执法部门评议，江苏省无锡市试行的律师行业评议等等。这些都是以提高行业服务质量和水平为目的的绩效评估活动。山东省烟台市率先试行的 社会 服务承诺制，广东省珠海市、江苏省南京市、辽宁省沈阳市、湖南省湘潭市、河北省邯郸市等地开展的“万人评政府”活动，由社会对政府部门进行评估，结果向社会公布，也属于这一类。

　　（三）专业职能部门开展的政府绩效评估

　　如审计部门进行的管理审计、效益审计，人事部门在国家公务员考核中加入的量化评估 内容 ，组织部门对领导班子的考核中引入的绩效考核等，这一类绩效评估的重点是促进专业领域中组织和个人绩效的提高。政府业务主管部门对所属组织绩效管理设定评价指标体系，如卫生部为 医院 设立的绩效评估体系， 教育 部门为普通中小学全面实施素质教育建立的评价体系，财政部等部委联合推出的 企业 绩效评价体系， 科技 部制定的高新区评价指标体系等，也可以归入此类。

　　（四）以效能监察为主要内容的绩效评估

　　效能监察主要是针对国家行政机关和公务员行政管理工作的效率、效果、工作规范情况进行监察，实际上是国家纪检监察部门依照 法律 、法规和有关规章对政府部门绩效进行的评估活动。福建省、吉林省、重庆市等在全省（市）行政机关开展了行政效能监察工作。北京市海淀区，江苏省苏州市、扬州市，山东省枣庄市，河南省安阳市等地都颁发了开展效能监察的文件和工作细则。全国最早开展效能监察的福建省，已经由省效能办牵头于2004年开始对福建省23个政府部门和9个设区市政府的绩效进行评估。有的地方在科技、 金融 、商业、邮电、卫生等系统开展了效能监察。

　　（五）与政务督察相结合的绩效评估

　　山东省青岛市围绕 经济 、 政治 、文化和社会四个方面的建设，将督查工作与政府绩效管理有机结合，构建了绩效导向的督查推进体系。该模式运用督查体系及平衡计分卡，确立政府各个部门的组织使命、核心价值观、远景目标及战略选择，以绩效示标的形式将城市 发展 战略量化分解落实到各个区市和相关的职能部门，并从顾客服务、内部流程、效率效益和 学习 成长四个维度测量、监控，改善党委和政府的绩效。

　　如甘肃省政府委托兰州大学 中国 地方政府绩效评价中心对所辖市（州）政府和所属部门进行的绩效评估，被媒体称为“兰州试验”，倍受政府、学术界和社会的关注。北京市有的区（县）政府委托国内著名咨询机构《零点 研究 咨询集团》开展的政务环境绩效评估，也属于这一类。

　　（七）引入通用模型进行的绩效评估

　　国家行政学院在研究欧盟成员国使用的多种绩效评估模型的基础上，结合我国国情，构建了中国通用绩效评估框架（CAF）。CAF模型包括了促进和结果两大要素，共9大标准，其中领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程与变革管理属于促进要素；员工结果、顾客/公民结果、社会结果和关键绩效结果属于结果要素。9大指标下又包括27个次级指标。CAF模型在哈尔滨铁路检察院和厦门市思明区政府进行试点，初步取得效果。人事部中国人事 科学 院课题组的研究成果也属于此类。还有不少政府部门，运用企业和国外政府绩效管理 理论 和 方法 ，如平衡计分卡、关键绩效指标法、全面质量管理、标杆管理，摸索出各具特色绩效评估模式，比如深圳市国税局和南京市地税局将平衡计分卡理论引入绩效评估和管理中，取得明显成效，引起了广泛关注。

　　我国政府绩效评估工作特点是立足于解决 问题 ，针对性强，发展势头猛，创新点多，但从总体而言，无论在理论还是在实践上都还不成熟，处在起步探索阶段。在实践力度和效果上都存在不足，发展不平衡。主要问题：

　　一是绩效评估工作基本上处在地方政府自发状态，缺乏相应法律和制度作保障，缺乏激励机制和长效机制，实践中存在盲目性。没有统一规划，不能在政府系统全面推行；没有建立起战略规划、绩效计划和绩效报告等制度框架，绩效评估的随意性很大；缺乏统一的领导机构和绩效标准，部门各自为政，无法进行部门或地区间的比较评估。

　　二是没有建立科学的评估指标体系，片面将经济业绩等同于政绩，评价工作绩效不是按业绩和对组织目标和使命的贡献，多是看是否严格遵守规则，是否迎合了上级机关的意图，公众和行政相对人的参与度有待提高。

　　三是理论引导力度不够，对政府部门绩效评估缺乏深入研究，目标界定不清，评估标准比较单一，指标设置过于笼统，评估方法不够科学，评估手段落后，评估结果缺乏实质性 应用 。有的领导干部对绩效评估认识不到位，对绩效评估重视不够，甚至有抵触情绪，致使绩效评估工作停滞不前。

　　四是有的地方工作中存在形式主义，把评估活动当作“政绩工程”、“面子活”，空头支票多，抓落实少，虎头蛇尾多，善始善终少，不能变压力为动力，推动政府职能和作风转变；绩效评估也有缺位、错位、越位的问题，许多大检查、大评比不仅没有取得效果，而且使这种检查、评比成为基层单位的一种负担，直接损害政府形象。

　　四、进一步推进绩效评估工作的基本设想

　　当前我国正处在深化行政管理体制改革的关键时期，引入政府绩效评估机制有助于推动体制改革和管理方式创新。建议抓住有利时机，全面推进绩效评估工作。

　　（一）制定绩效评估的指导性文件，逐步实现制度化和法制化

　　绩效评估在落实科学发展观和正确政绩观以及在政府管理改革和创新中具有重要作用，考虑到各地政府和部门在绩效评估过程中出现的种种困难和问题，建议由国务院制定颁发关于开展政府绩效评估的《指导意见》，整合中编办、人事部、监察部、财政部、审计署等部门相关职能，完善中国现存的绩效评估和管理制度。在现有制度框架内，研究如何使编制部门的机构设置和三定方案，财政部门的预算编制，审计部门的管理审计和效益审计，监察部门的效能监察，督查部门的督促检查，人事部门的公务员考核以及组织部门的领导干部考察相结合，在此基础上拟定我国政府部门实行绩效评估策略、步骤和措施，构建政府绩效评估和管理体系基本框架。

　　 目前 我国绩效评估立法的时机尚不成熟。但是，制定统一的绩效评估方面的政策措施的条件已基本具备。一是自中央提出科学发展观和正确政绩观以来，国务院在《国务院工作规则》等重要文件中对绩效评估提出了要求，温家宝总理在政府工作报告和讲话中多次提到要“研究建立中国的政府绩效评估体系”；二是地方政府开展绩效评估活动已具有相当规模和基础，不少省、市发布文件推行这一制度，在实践中积累了较丰富的经验，比如福建省委省政府印发了《关于开展政府及其部门绩效评估工作的意见》；三是有可资借鉴的国际经验。

　　《指导意见》可以考虑包括以下几个方面的内容：（1）开展政府绩效评估对于改善政府管理，推动社会发展，建设民主政治，体现服务民众，推进行政体制改革等的意义和联动作用；（2）开展政府绩效评估的指导思想和原则，包括政府公共部门绩效评估的总体部署和战略规划；（3）开展政府管理绩效评估的范围和主要内容；（4）政府绩效评估指标体系的构成和评价标准；（5）政府绩效评估的方法和步骤，包括绩效计划、绩效信息获取和绩效评估报告等；（6）政府绩效评估的组织、领导和工作机构，包括实施机构、运行机制、评估主体的选择等；（7）政府绩效评估配套制度，包括统计制度、财务制度、政务公开制度、绩效信息领导责任制度和绩效报告制度等。

　　（二）建立科学的绩效评估体系，实现绩效评估的长效化

　　绩效评估是一项系统工程。要使绩效评估形成长效机制，必须建立科学合理、结构完整、功能配套、操作易行的评估体系。这一体系既要关注政府绩效的总体部署、战略目标和规划，又要选择适当的绩效评估模式，体现分部门、分项目、分层次、分地区特点，还要建章立制，建立绩效评估报告制度、问责制度、奖惩制度等。绩效评估体系具体应包括：评估指标体系、评估方式体系、评估程序体系、评估组织体系、评估制度体系、评估信息系统等。政府绩效评估体系的设计从长远看应致力于建立一套开放性和竞争性的公共资源配置机制，通过有效的绩效信息的提供，引导公共资源的有效配置和合理流动，从预算的高度约束和提高公共财政资源的配置效率和利用效率，推动公共管理型和服务型政府的建设进程。

　　（三）发挥专业评估和研究机构的作用

　　绩效评估是一项专业性强、技术含量和规范化程度高的工作。为了保证评估机构独立工作，免受被评估的政府机关干扰，保证评估结果真实可信，有必要逐步形成相关的独立评估机构。美国为推动政府机构绩效评估，在国家绩效评荐小组下设了专门的绩效评估研究组，定期发布研究报告， 总结 各地绩效评估实践活动并提供技术上的指导。美国的锡拉丘兹大学坎贝尔研究所自1998年以来就与美国《政府管理》杂志合作，每年对各州或市的政府绩效进行评估并发布评估报告，引起政府和公众广泛关注。我国是否可以考虑在中国行政管 理学 会和地方行政管理学会、相关研究机构和高校中成立由各方面专家组成的绩效评估机构。专业评估机构接受评估主体的委托，对政府绩效进行准确、客观、公正的评估。专业评估机构也可以为各级政府和部门开展绩效评估提供智力支持，同时在评估人才培养方面，高校和科研部门还要发挥积极作用。（四）立足国情，渐进推行

　　由于各国的政治文化背景、经济发展水平、国内主要矛盾、政府管理能力等方面存在较大差异，因而对如何界定政府部门绩效还存在着管理理念、管理制度和管理方法上的巨大差异，其关注点和研究的角度也有很大不同。中国政府开展绩效评估必须立足国情，深入研究，渐进推行。要根据我国政府管理的 历史 传统、实际能力和制度环境等实际情况，提出政府绩效评估稳妥可行的实施方案，选择恰当的评估范围，在充分论证和试点的基础上，分步骤、有重点地实施。在制定绩效指标体系时，要按照政府的职能进行分类设计，经济发展与社会管理并重，管制职能与服务职能兼顾，近期要突出寓管理于服务之中，远期侧重服务职能；坚持定量指标与定性指标并重，侧重定量指标；客观指标和主观指标同时并举，客观指标优先；既要防止设计过简，又不要搞得过繁；要注重指标的可操作性，难易适中，先易后难，不求尽善尽美，只求可行有效。就全国范围来看，要大体区分东、中、西部地区在实施中不同水平和进度的要求。就一个地区来说，其各个地方在实施中也要允许差别，体现差别。从行政层次上说，中央、省、市(地)、县（市）、乡（镇）五级政府机构，各个层次的绩效指标要有区别。要选择比较贴近实际、贴近社会、工作比较具体的部门，先行开展政府绩效评估工作。在同级政府机构中，要选择易于进行量化评估的部门或单位(如卫生、环保部门等)，以便从中取得经验，带动一般。总结各地政府和部门那些科学化、公正化、操作性强的方案和举措，形成标杆，在一些比较成熟的部门和单位进行标准化绩效评估和管理试点，并逐步在面上推行。

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