土地制度改革与构建和谐社会(1)(2)

      但是究竟应该如何改革现有的土地制度呢？

      目前政府和学界在这个问题上的表现既各不相同，也非常有趣。比如，学界仍然是众说纷纭，莫衷一是，而政府则是举棋不定，谨慎持重。如果将学界的有关土地制度在土地所有制关系改革方面的观点归纳一下，我们就可以将其分为以下四种，即，

      1， 实行土地私有制，即把土地还给农民。

      2， 实行土地国家所有制，但让农民永佃。

      3， 实行土地股份制，取代现有的土地集体所有制。

      4， 实行土地集体所有制，使用权永远归农民私有，也就是使用权物权化。

      至于其他如加强土地买卖管理、建立合理的土地收益分配关系以及加大投入、向农民提供有效的社会保障体制等，都属于土地所有制改革次生的改革措施。也就是说，如果上述任何一种土地制度得以实施，都会有与其相配套的一系列次生的改革措施被制订出来。但是，如果土地制度改革的根本方向选择错误了，后面的配套改革措施即使再完善、再周全也都是不能起到保护农民土地权益的作用的。

      其实大致思索一下就可以发现，上述四种土地制度改革观点主要还是两种，即第一种和第四种。一是彻底改革现有的土地集体所有制，把土地还给农民，实行土地私有制，同时实行一些配套的改革措施；另一是继续维持现有的土地集体所有制不变，企图在此基础上进行一些诸如把使用权物化、制订征地程序、加大征地补偿和尊重土地使用者权益之类的次生改革，以达到缓解因土地问题引发的社会矛盾和冲突的目的。至于上列的第二和第三种土改观点，尽管其中也不乏个别学者的虔诚学术追求的结果，但大多还是出于认为土地私有化观点太离经叛道而采取的一种折中方案而已，何况第三种措施还只有在农用土地实行私有制后方可实施，所以并无多大影响力。尽管如此，有关农地国有或者农地股份制的探讨作为学术研究而言应该有其一席之地。

      学界的土改多样化观点在今年四月中国社科院发布的《2006年中国农村经济形式分析与预测》，即《绿皮书》中表露得淋漓尽致。比如，这个《绿皮书》呼吁“目前的农村土地制度必须改革”。这个结论的确汇聚了学界和政府的共同心声。但是在怎样改革以及往哪个方向改革的问题上，该绿皮书仍然没能给出一个明确的答案。它的建议是：在农村实施积极的城市化政策，通过土地制度改革，实行土地交易(包括国家征用)的市场化，提高农民的失地补偿，实现“以农村土地换取城市生活保障”，使相当一部分失地农民买得起较低标准的城市住房。

      仔细分析这个建议，发现它其实从根本上回避了如何改革土地所有制的棘手问题。在这个建议里，改革的目的非常明确，那就是要实行土地交易的市场化，以使失去土地的农民能够得到比较合理的失地补偿，从而改善农民的绝对贫困的状态。但是在如何达到这一目的的最重要的前提，即如何改革土地制度问题上，却采取了一种回避的态度。“通过土地制度改革”，这是一句意义非常重要、但也是一句含义非常模糊的话语，也表明学界在土地制度改革问题上所遇到的困惑和困境。因为，如果不解决好如何改革土地制度这个前提条件，后面所提及的那些土地交易市场化以及让农民得到合理的失地补偿等设想和措施都将无法落实，结果只是无源之水，一种良好的愿望而已。

      在学界思想混乱之际，政府的政策举措则显得更加谨慎和持重了。比如，去年4月17日国务院授权新华社发布了《关于2005年深化经济体制改革的意见》。在这个《意见》中，中央政府提出要“完善农村土地制度。切实保障农村集体经济组织的土地所有权和农民的土地承包经营权，继续推动土地承包纠纷仲裁试点工作。继续探索农户间转包、转让、互换等土地流转方式。加强对承包土地流转的监督管理，加大对强迫流转案件的督查力度。进一步研究探索农村集体建设用地使用权进入市场。加快农村集体土地所有权的确认，进一步推进集体土地所有权、宅基地登记发证工作。”这里，多次强调了农村土地集体所有权问题，而且还要求对农地集体所有权进行确认和登记发证。不过，这个《意见》的很多地方都使用了“探索”和“研究”之类的修辞，勉强、迟疑和谨慎之态一目了然。

      过了一年不到，今年2月下旬，中共中央又发布了去年底制订的《中共中央　国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》。这个《若干意见》洋洋万文，竟然只字未提农村土地制度改革的事情，甚至对国务院大半年前《意见》中一再提及的农村土地集体所有权问题连字样也没有出现，更没有“切实保障”这类表示重视的措辞。这份文件提出了8个大类32个意见，提到了从农村社会保障制度、征地和户籍制度、合作医疗制度以及村务公开和民主议事制度一直到粮食流通制度、农村义务教育管理制度和“省直管县”财政管理制度等不下十多种制度的改革，甚至还提到了“推进小型农田水利设施产权制度改革”。但令人纳闷的是，对于建设新农村最为重要的这个农村土地制度改革的问题，中央竟然也采取了回避的态度。不过，平心而论，中央政府的这个态度是慎重的，从而也是负责任的，是符合实事求是原则的，也是对的。但与此同时，中央政府则通过今年的一号文件要求各地政府制订相应政策，加大对土地的保护力度和被征地农民的合理补偿力度。紧接着，国务院最近又相继出台了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》等一系列向被征地农民倾斜的亲民政策，力图将前些年由于不合理的土地制度所造成的社会矛盾和冲突缓解和平息下来，为今后可能实施更为彻底的土地制度改革创造一种主动积极改革的社会氛围。

      然而，与政府土地政策的日益谨慎不同，最近的《物权法（草案）》第六次审议稿则开始企图用法律形式将土地集体所有权问题继相关土地法规之后再次确定下来，还企图更进一步将农民的土地承包经营权，即土地使用权也用物化的方式确定下来。但令人遗憾的是，《物权法》审议稿有关土地集体所有权行使者的表述仍然与1998年修订后的《土地管理法》一模一样，几乎一个字也没动，都是“由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”，而这种定义恰恰正是遭到垢病最多的地方，也是造成近些年来土地乱局的一个重要原因。

      对于农民的土地承包经营权，也就是土地使用权，《物权法》则比前两部土地法律有所改进。它试图通过“土地承包经营权人有权依法自主决定土地承包经营权以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”之类的法律条文（《物权法（草案）》第一百三十二条）绕过土地所有制的改革，促使土地资产在日益发展的市场经济中流动起来，同时尽可能地维护农民的土地权益。但是，我们且不说在土地所有权不变的情况下这种法律对使用权的维护能起到多大作用，将一个连头带尾只有30年、从今天算起只有20年寿命的使用权（从1997年《土地承包法》颁行至今已经过去了整整10年）当作物权，即恒产权确定下来，这本身就是违背法律的严肃与恒久精神的。然而我们不得不说，暂不改变土地所有权，只是增加对土地使用权及其流转的维护力度的法律规定似乎也是一个不得已而为之的做法。因为，在我国土地乱局愈演愈烈、而学界与政府在土地制度改革上仍没有找到一个一致认为是正确的方向的时候，转而把治理重点暂时放到对农民土地使用权的维护上，也只能是一种唯一可行的、但却是无奈的选择。

      综上所述，我国的土地制度改革的的确确已经走到了一个非常关键的十字路口。是按照目前的方向不明的路数继续探索和研究下去，再根据若干年后的社会实践的结果决定走向，还是现在就大胆地另辟蹊径，一劳永逸地彻底改革现有的土地制度，把土地还给农民，实行耕者有其田，使土地真正恢复其市场经济下土地资产要素的本来意义，的确是摆在我国学界和政府面前的一个重大考验。由于现有的土地集体所有制当初在设计上就存在重大的缺陷，且与市场经济的生产要素必须法人化和自然人化配置的要求无法对接，因此，继续在这个先天不足的土地制度上上修修补补下去，无疑要承担极大的政治和社会风险，甚至会阻碍和迟滞我国构建社会主义和谐社会的前进步伐。

      为此，我要呼吁：尽快把土地还给农民吧！

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