地方城市规划法规的两种模式(1)(2)

4.2土地利用制度

　　美国的土地是私人所有制，因此个人对土地的处置有充分的自由，正因为这种自由，美国的城市规划才被土地市场这双“看不见的手”所控制。在这种情况下，区划法的重要意义在于通过 法律 强制性干预土地开发，以保护公众的利益。

　　英国的城市规划在很多方面都受到了霍华德思想的 影响 。霍华德认为土地的价值是由公共资本投资所创造的， 自然 应当由政府部门掌握和赢得，而不应流入私人手中。虽然土地所有者对土地享有永久产权，但英国是世界上最早通过规划立法来限制土地开发的国家， 1947 年制定的《城乡规划法》规定所有土地的 发展 权均归国家所有，因此政府对土地开发有绝对的控制权。

　　我国实行的是土地公有制，个人只拥有土地的使用权，而不是所有权，因此开发过程中征地、补偿等 经济 利益纠纷较美国要少很多。虽然我国政府掌握着大量的土地，但是，在 目前 市场经济条件下，规划部门对于开发项目一般没有决定权，而只有否决权。

4.3实施规模

　　美国的国土面积大，城市之间差异自然较大，因此必须考虑实施规模的 问题 。城市规划具有很强的地域性，若采取统一的法律，将会面临公众对法律公平性的质疑，因此美国各州通过授权把城市规划事务授予地方，使城市规划能得到很好的实施。

　　英国等欧洲国家，国土面积小，不论是中央集权制还是联邦制，城市规划实施规模都较小，因此要推行一项全国的规划或法律所遭受到的阻力要小得多。

　　 中国 的国土面积与美国不相上下，但中国采取的是中央集权制，地方权力小，难以刺激地方的积极性，这是中国城市规划面临的一大难题。

4.4公众意识  

　　在对待政府的态度上，美国人总是提防政府官员们是不是痞子，观察他们是不是骗子，出了问题，往往要诉诸法庭而不是由政府部门解决。因此，美国政府协调一切矛盾的依据是法律，区划法规实质上是运用法律来管理土地，解决城市发展中的种种矛盾。

　　在英国，人们选举出政府官员是期望他们在任期内做好工作，因此，如果出了问题，公众更愿意由政府部门来解决，而不是像美国那样动不动就打官司。从这点上就不难理解英美两国为什么会采取截然不同的规划法规模式了。

　　由于一直以来受儒家思想的影响，我国公众比英国公众更依赖政府部门，把政府官员称为“父母官”，把争取个人利益的希望放在政府官员身上。在我国，无论是官员还是公众，法律意识都是很薄弱的。

５、启示

　　绝大多数城市规划专家均认同我国的控制性规划是北美城市的区划制度 (Zoning) 的 社会 主义版本这一说法。经过十多年的探索，控制性规划已经成为我国大部分城市的规划管理依据。但根据《城市规划法》，控制性规划没有明确的法律地位，这一点与作为法律的区划法有着本质的差别。不论模式一还是模式二，有关开发控制的规划都是具有法律效力的。而在我国，控制性规划连基本的法律地位都不能得到保障，在市场化的经济背景下，这使控制性规划在规划管理方面暴露出越来越多的弊端。因此，确立控制性规划等有关开发控制的规划的法律地位是我国地方规划法规建设的首要任务。

　　通过对比两种模式规划法规的“生存土壤”，以及 分析 我国控制性规划所面临的困境，笔者认为在我国现行 政治 、经济、法律制度下，在人们现存的观念中，如果要把控制性规划的法律地位提升到模式一的程度，进行地方规划法规的改革，有以下几个比较大的困难。

　　(1) 我国大部分城市没有立法权，变通的方式是委托立法。但委托立法必须上报省人大批准，且应报全国人大备案，程序复杂，而规划是需要随时变动的。尽管随着改革开放的深入，地方要求权力下放的呼声越来越高，但争取市级立法权还需要一个过程。

　　(2) 控制性规划编制 内容 过于庞杂，且具有较大的弹性，转变成法律存在很大的技术难度。

　　(3) 从某种意义上说，规划上升为法律后会限制规划机构的权力。在目前我国的“人治”行政体制下，规划管理部门享有广泛的权力，若推行这种新的制度必然会遇到很大的障碍。

　　(4) 规划一旦成为法律必须要有强有力的法庭体系作为支撑，而我国的法律制度尚不健全，难以应付众多的城市规划法律纠纷。

　　(5) 我国公众的法律意识薄弱，很少会通过司法途径解决问题。此外，公众监督意识不强，除非对自己的利益损害太大，否则一般不会主动揭发别人的违规行为。

　　由以上分析可以看出，我国目前大部分城市的地方城市规划法规建设尚不具备改革的条件，而应在模式二的基础上不断完善。因此，地方城市规划法规建设的重点应该是：

　　(1) 确立控制性规划等实施性规划的法律地位，调整法定规划层次。

　　(2) 在中央集权的政治背景下调动地方的积极性，增加城市规划的可操作性。

　　(3) 在现有行政体制下，用法律手段赋予和限制规划部门的权力，为城市规划的编制、审批、公众参与制定法律依据。

６、结语

　　随着全球经济一体化的发展，采用不同模式的国家开始相互吸取优点，采用模式一的美国、加拿大在有些城市的局部地区以规划代替区划，如建立规划单元开发 (Planned u nit d evelopment) ；采用模式二的香港等地也开始运用区划技术来控制土地的使用。各地都在朝这么一个方向努力：加强规划的法制建设，进一步追求规划的严格性和弹性。因此，我国各地也不应该固守一种城市规划法规模式，而应区别对待、因地制宜，使地方城市规划法规与经济、政治、文化相结合，建设适用于我国实际情况的地方规划法规体系，以便更好地服务于城市。

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