城乡统筹背景下失地农民社会保障的路径分析与(2)
2016-08-17 01:04
导读：1986年《中华人民共和国土地管理法》出台之后，土地作为特殊商品进入市场，国家行使土地征用权，所有需将农村集体土地变为建设用地的，必须依法先
1986年《中华人民共和国土地管理法》出台之后，土地作为特殊商品进入市场，国家行使土地征用权，所有需将农村集体土地变为建设用地的，必须依法先由国家征收或征用农村集体土地，再依法进行划拨或出让，由此产生因征地而失地的农民。早期由于失地农民的规模和数量不大，失地农民问题并没有引起注意。但经过四分之一个世纪的发展，特别是在大规模工业化、城市化的推动下，征地规模和速度快速增长，失地农民问题凸显，引起政府、学术界的广泛关注。对于失地农民社会保障内容体系的建设和实际操作，各地根据自身的经济和社会发展情况，相继出台了不同的措施。这些措施归纳起来主要有三种路径模式：
(一)全封闭模式
这一思路主张对失地农民量体裁衣，单独设立一套社会保障体系。实施这种模式的主要代表有上海市。上海于2003年10月颁布实施《上海市小城镇社会保险暂行办法》。这是一个“低平台、有弹性、广覆盖”的社会保障体系——小城镇社会保险办法(简称“镇保”)，旨在解决离土农民基本社会保障，从而使离土农民在生存权、发展权、保障权方面有了制度“托底”，在农村城市化进程加快的过程中，比较有效地解决了离土农民的社会保障问题。
(二)半封闭模式
在实质意义上，半封闭式是一种可转移模式，它也主张建立失地农民社会保障体系，但它强调失地农民自身所具备的条件因素，只有那些符合条件的失地农民才可以在失地农民社会保障体系和城镇社会保障体系之间转移。在具体操作方面又体现了两种思路：一是当条件符合时，可在两种体系之间进行转移，实施这种模式的主要代表有成都市。成都市对专项归集的已征地农转非“一类人员”个人缴费和政府补贴资金，实行专户管理，单独核算，专款专用，封闭运行。但考虑到失地农民处于农村向城市转移的前沿阵地，为了将社会保险制度与城镇职工社会保险制度相衔接，或直接进入城镇职工社会保险制度体系，成都市又具体规定：如在被征地前已经参加城镇基本养老保险或在征地当年被用人单位招用或自谋职业的，可将其缴纳的养老保障费累计计算；对原来参加成都市对非城镇户籍人员(即农民32)设立的综合保险的，按相关规定并入城镇职工基本养老和医疗保险累计计算。这样，保障制度间既具有良好衔接性，又具有较好的可持续发展基础，基本上解决了失地农民的后顾之忧，在很大程度上避免了单独运行所产生的保障资金短缺问题，还便于与国家和地方今后出台的统一政策相衔接。二是对符合条件者，可享受城镇部分保障待遇。如重庆市利用商业保险模式开展了失地农民储蓄式养老保险，规定农转非人员中女40岁以上，男50岁以上可申请参与养老保险。但是，土地被征用后，生活困难者可享受城市最低生活保障。
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(三)与城镇对接模式
即把失地农民纳入到现有的城镇社会保障体 系，建立城乡一体化的社会保障体系。实施这种模式的主要代表有广东省、北京市和无锡市。广州的农转居人员养老保险和深圳的城市化人员养老保险，都是参照现行城镇养老保险模式，即统账结合模式。失地农民的基本养老保险费由政府、集体、个人三方负担：个人按一定比例缴纳，其余部分由集体经济缴纳和当地政府补助。其中，个人领取的征地安置补偿费、集体土地使用权流转分配收益、集体经济股权分红等应优先用于缴纳个人部分；集体承担部分从征地补偿和规定比例的集体建设用地使用权流转收益或集体资产经营收益中列支；政府补助部分从当地政府国有土地使用权出让收入中安排。
北京市鉴于失地农民处于农村与城市的边缘，而且要逐渐市民化，将农转居、农转工人员全面纳入城镇社会保险，将失地未转非的农民纳入农村养老保险制度，并逐步建立城镇和农村可以相互衔接的社会保险体系。
无锡市的主要办法是：从土地补偿费、人员安置费以及土地收益中安排资金，为被征地农民提供城镇社会保险，按其年龄和征地前参保情况，分别纳入城镇企业职工社会保险体系和政府保养范围。该办法基于
就业市场化背景和无锡市乡镇企业发展迅速、大量农民非农化趋势明显的实际情况，改变了长期以来在征地安置中以就业安置为主的格局，代之以提供社会保障制度，从而化解被征地农民进入城市后的风险。该办法施行以来，由于较好地实现了城乡统筹发展中社会保障制度的对接，保障了被征地农民的权益，符合其基本诉求，因而得到了社会各界的一致好评。到2007年6月末，全市累计已有55.71万被征地农民纳入基本生活保障的范围，基本上做到了全覆盖。
