我国国有资产监督管理的七大趋势(2)
2017-09-20 02:35
导读：没有专司国有资产监管的内设机构。政府在原有的体制下并不是关心国有资产的保值增值，而因为资产的增值与否与经济战略的推行没有太多的关联，其政
没有专司国有资产监管的内设机构。政府在原有的体制下并不是关心国有资产的保值增值，而因为资产的增值与否与经济战略的推行没有太多的关联，其政府的所有者职能是为其社会管制者的职能服务的。国有企业和国有资产管理体制经历过若干次改革，但没有一次是出于国有资产保值增值的目的而进行的。所以政府以国有资产保值增值为单一目标没有太大的必要性。同时，其现实的可行性也不具备。98年以前，国企改革有两条底线不能碰，一是国企退出机制，二是国企职工下岗、裁员问题。98年以后，国有企业的体制外环境变化了，财政体制和体制改革启动，切断了政府对国有企业的输血渠道，“硬化”了对国有企业的预算约束。如果企业搞不好，出现亏损，企业自己又不能解决，拖下去只有等破产，这样两条底线就不得不被突破。国有企业只有轻装上阵了，监管机构才有可能确立国有资产的保值增值的考核目标。
随着新型国资监管体制的逐步确立,以国有资产保值增值为单一的监管目标不仅是必要的,而且具备了可行性。大多数国有企业还面临着较多的政策性目标，如增加就业、社会保障等，国有企业主辅分离、辅业改制、分离办社会职能、改制重组等任务还相当繁重，所以现阶段国资委还承担着领导国有企业改革的任务，对国有企业的监管目标还只能是多重目标,但国有资产保值增值这一目标的权重在不断增加。多目标监管必然导致国资监管和经理人业绩考核的复杂性和变异性，国家难以考核国资委，国资委难以考核经理人，国资监管目标只有向国有资产保值增值这个单目标转变才能适应新型出资人制度的要求。同时,随着国有企业改革的不断深入推进和国有出资人机构的逐步建立，为国有资产监管的目标从社会经济方面的多种目标转到国有资产保值增值这一个单一的目标上来提供了可能性。企业的经营者在国有企业扔掉社会包袱之后只须专注于出资人投资回报。国资委不能让国有资产保值增值，再没有可以推卸责任的地方了，国有企业经营者不能让国有资产保值增值，也没有可以推卸责任的理由了。以国有资本的保值增值为单一目标，将是国有资产监督管理在目标层次上的重大转变。
（科教作文网http://zw.ΝsΕAc.com发布） 三、监管法规：由个别突破到系统推进
国资委成立前，国有企业、国有资产分属于不同的党政部门监管，各主管部门都根据各自实际和需要,制定了一些国有资产监督管理的规章制度，省、市也出台了一些加强国有资产监管的地方性法规和规章，但建立整个国有资产监管的法律法规的系统框架的任务还没有提到议事日程，各地只是对急用的和急需要办的事情,由政府或主管部门出台单个的规章。相关法规之间相互打架现象时有发生。一些国有企业在改革改组操作方式方法上没有必要的依据。如职工股问题，一些国有企业把应付工资转成职工股股本，用应付工资、工会经费购买职工股配股等，一些文件规定可以为，一些政策规定又不可以为。各级政府虽然自主处置了不少的国有资产，但处于政策法规真空状态。没有一个专司国有资产监管的部门和责任主体，便没有可能系统地规划和设计国有资产监管法规。
国资委成立后，要依法履行出资人职责，开展国有资产监管，不能再靠行政手段，而必须依靠法律、法规以及规范性文件的规定来执行，依靠制度来规范。依法监管,必然要求法规先行。国务院国资委内设政策法规专门机构, 研究起草国有资产管理和监督的法律法规草案，负责有关法规和重大政策起草、拟订的协调工作；研究国有企业改革和发展中的有关法律问题，负责指导国有企业法律顾问工作；承担国资委的法律事务。国务院国资委成立一年多来,国家相继出台了一系列法律法规, 制订《国有资产法》已经列入议事日程，国有资产的监管基本上有了法制依据。地方国资委对国有企业改革工作和国有资产监管工作也开始进行整体筹划和总体布置，湖南省以一次性出台“1+11”个文件为标志，省属国有资产监管的法规政策体系由以前的单个的局部的突破进入到整体设计和系统推进阶段。目前，国资监管的国家或地方性法规或行政规章，包括企业领导人管理，企业负责人业绩考核、重大事项报告、产权管理、薪酬管理、国有资本预算管理等一批规章或规范性文件已经相继出台，企业国有资产的营运主体的法制环境得到逐步改善。政策法规由孤军深入单项突破到系统规划整体推进，是国有资产监督管理法规层次上的趋势转变。
（科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布） 四、监管体制：由“九龙治水”向“三结合”并轨
国有资产监管政策的调整改革,是基于调整比不调整好,这样方式调整比其他方式调整好的政策分析假设。以往的九龙治水体制监督不好国有资产,不向三结合体制并轨也无法对国有资产监督到位。国资委成立之前，国有资产的监督管理分属党委的企业工委、组织部、经贸委、财政厅、劳动厅等，出资人权力被肢解到多个部门，仅企业国有企业经营者选择权即可分为各级党委、组织部、企业工委、企业主管部门、无主管部门几类，国有资产的计划、技改、劳动、人事权也分属各主管部门管理。国有企业、国有资产的监督管理呈“九龙治水”状态。改革开放以来，因监督体制问题造成国有资产流失的现象时有发生,且不断加剧。适应政企分开、政资分开要求而建立的国有企业监事会制度，对国有企业的改革和国有资产的监督发挥了关键作用,但也因国有资产出资人职能肢解到各个部门而难以充分发挥出资人监督作用。
党的十六大以后，国家按权力、责任和义务三统一，管资产与管人、管事三结合的原则要求，设立了国务院国有资产监督管理委员会，首次实现了中央这个层面的出资人到位。各级国资委机构相继破冰出航，标志着我国专司国有资产监管的具有较充分独立性的责任主体已经形成，这对国有资产的监督管理无疑是一个里程碑式的事件，标志着建国以来的国有企业、国有资产政出多门的分权制终结。面临国资监管的“极具挑战性、极具探索性、极具风险性”，各级党委和政府组建了精干高效的国资监管机构,各地国有资产的监管工作取得重大进展，国有资产监管的三大体系（法规、业考、统评）、三大机制（选人用人、激励约束、出资人监管）、两大制度（授权经营、预算）建设全面启动，国有企业的改革和国有经济布局结构的战略性调整全面推开。体制上的转轨适应了国有资产监管和国有企业改革发展的新环境，各级国有资产监督管理机构的组建模式和监管职能范围尽管不尽相同,但国有资产的监管体制向三结合并轨,已是必然趋势。实践证明，上海、重庆等三结合做得越好的地方,国有资产的监管工作就越有效，那些三结合做得不够好的地方,其危害性和风险性将逐步显现出来。
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五、监管制度：由软式约束到硬式约束
从外部制度环境来看，国有资产监管机构按出资人定位后，对企业国有资产的监管必然会从以前的软式约束逐步过渡到硬式约束。公司治理的要义，就是要保护出资人和投资者利益。传统制度下给国有公司设置非出资人目标和非经营性目标,导致国有企业外部监管的制度安排必然是软式约束,经营者认为企业经营好了是他的本事,搞不好企业是环境不好,是人员债务和企业办社会等环境所造成的。国有企业的非经营性目标，一方面使经营者无所适从，另一方面给经营者也预留了较大的随心所欲的空间，结果是财务约束软化和对经营业绩考核异化，这是国有企业低效率的一个重要原因。出资人机构成立后,国资委和经营者必然会逐步把公司目标集中于投资回报，只有这样才能真正建立财务预算硬约束及业绩考核硬约束。即便是对承担某些政策性目标的特殊公司，也要把政策目标和因此而付出的成本设定清楚，强化预算硬约束。除了出资人监督外,资本市场、产品市场、经理人市场等市场监督和师、律师事务所等中介机构监督的制度约束，也将随着市场经济的发展而由软式约束变成硬式约束。国有企业在资本市场上表现不好,股民会用脚投票,在产品市场上表现不好,顾客会离你而去,经理人不努力,会被企业家市场上的那些努力的人所替代,中介机构也将会按出资人意图揭示虚假的会计信息。因此，企业的外部制度约束环境将越来越硬化。
从内部制度环境来分析，随着国有企业投资主体多元化，股份制将逐步成为公有制的主要实现形式，国有公司的治理结构将逐步趋于科学合理，逐步向国际惯例接轨,这样既能有利于保证经营者充分的自主经营权，又有利于保证所有者对经营者的有效监督，保证所有权益不受侵害。随着股权多元化
