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中国农地集体所有制的结构与变迁(1)

2014-10-16 02:10 内容提要：中国农村土地集体所有制到底向何处去?理论界的讨论从来就没有停息过，政策界的关注也已进入立法层次。本文利用从村庄调查的第一手资料，分析了农村土地制度在改革以后的现状，以及演化的实际路径。在文中提出了“成员权”的概念，分析了改革后结构变化和资源禀赋的差异对土地产权变化的影响。　　一、所研究区域的基本特征ァ　∥了研究包产到户以后中国农地制度的变化动态及其影响因素，我们选取了有一定代表性的8个样本县作为研究对象。它们是：浙江省的鄞县(10个村)、乐清市(10个村)与绍兴县(10个村)；河南省的卫辉市(10个村)；江西省的安福县(6个村)和南城县(10个村)；以及吉林省的公主岭市(13个村)和德惠县(13个村)。样本区域的选择主要考虑了这些县(市)在经济结构、农民收入、生活水平、作物类型、地理位置、以及土地资源禀赋等方面的差异性。ぁ　≌憬省的30个村子位于我国东部，是传统的粮食高产而土地资源却极其稀缺的地区，它们同时又是改革以后结构变革最为显著的地区。在推行包产到户之初，这3个县(市)的粮食亩产就高达600公斤/亩。当时在鄞县和绍兴就已积累起一定数量的集体资产，1981年，这两县的村人均固定资产已分别达近30万元和17万元，人均收入也大大高于全国平均水平，分别为532元和396元。改革十几年来，浙江的这些村子尽管仍然维持着粮食的高产，到1993年时，亩均粮食产量分别为733公斤、683公斤和898公斤，但是它们的人口同土地资源之间的紧张状况更加突出，1993年，鄞县、乐清和绍兴的人均可耕地分别仅0.89亩、0.44亩和0.66亩，人均可耕地分别比1981年时净减少了0.29亩、0.17亩和0.16亩。耕地资源的稀缺，使得这几个区域不得不加快结构变革的速度，并使非农收入成为农民收入的主要来源。到1993年，这3个县(市)农民的非农收入占农户收入的份额分别达到59%、64%和78%。非农产业的发展，使农民收入水平大幅度提高，到1993年时，3县农民人均收入分别高达1687元、1184元和2340元，比1981年提高了3.17倍、5.75倍和5.91倍。ァ　∮胝憬的30个村子形成鲜明对照，选自东北吉林省的公主岭市和德惠县的26个村子的农民可以说从过去到现在都是以其相对宽松的土地资源作为其立身之本的。这两个县(市)在刚始包产到户时的人均可耕地就分别高达4.85亩和4.13亩，到1993年时，尽管人均耕地量有所减少，但也仍高达4.47亩和3.81亩。由于有丰裕的土地资源作后盾，它们在集体化时期的日子就比其他地区好过，1981年时它们的农民人均收入也分别高达408元和470元。但是，改革以后，土地资源的优势也变成了一个负担。一方面对社区农民来说，由于人地资源相对宽松，它们在结构变革方面的动力就不像土地资源稀缺的地区那样迫切，因此，到1993年时，它们农业收入分别仍占农户收入的89%和64%；另一方面，作为产粮大县，农民向国家上交的粮食义务也更大，以1993年为例，这两县征购量占亩产的比例分别高达38%和34%。ァ　《选自江西安福、南城县和河南卫辉市的22个村子其基本特征则介于以上两类地区之间。江西安福县、南城县的作物类型与浙江相近，是典型的双季稻种植区，好在它们的土地资源要比浙江的几个县相对丰裕一些，1993年，两县的人均耕地分别为2.25亩和1.66亩。但它们从改革至今仍然保持着典型传统农区的特征：农业收益仍是农民收益的主要来源。到1993年，两县非农收入占农户收入的份额分别为17%和9%。结构变革的缓慢，影响了农民收入的提高，到1993年时，农民人均收入分别为866元、973元。但它们却背着粮产区的沉重包袱。粮食征购占亩产的比例分别高达27.5%和38%。与这两个县相比，河南卫辉的日子要相对好过一些。农民非农收入的份额为22%，亩均征购也较低，为82公斤/亩。ァ　∮纱丝杉，这几个研究区域在结构特征、资源状况和制度制约上的差异性，为我们研究改革以来中国土地制度的演进及其影响因素提供了方便。ァ　《、土地集体所有包产到户制度的性质ァ　〈油恋馗母锏郊体化的历次制度改造以后，我国村社与外界的关系、以及村社内部的财产和合约关系都发生了根本改变。一方面，由于政府在制度改造上的强有力作用，国家的利益已深深缚着在村社的土地上，村庄与外部的关系已不简单是一个只要完成“上面”的税收以后就相安无事的社区共同体了。经过集体化改造以后的村庄“领导”，尽管不占有一个国家编制，但他们却承担中国政权结构中最基层的自上而下的联系，并在很大程度上充当着国家和政府利益的实施者。另一方面，经由国家行动所建立起来的集体化所有制结构，也大大不同于在经济理论中所讨论的“共有制”的含义。按照后者的含义，作为一个“社区”，它在内部应该是每个作为社区的成员享有对社区资源使用的排他权。但在有了国家权力的下伸以后，村庄的这一排它性功能也就不复存在了。同样，在经历过多次制度改造并在传统集体制度下生活了十几年以后，中国农民也已不再是那种农民学意义上的靠拥有(或租赁)小块土地为生的“生计性”小农了。经由集体化的改造，所有的农民变成享有集体成果在完成上交以后的剩余分配权的集体成员。在这一制度安排下，每个集体的成员享有作为其成员的基本生存权(口粮人人有份)和依其性别、年龄和农活性质分享收益的权利(工分制)。　　因此，对于这些在集体制下生活的“公社社员”来讲，当他们在70年代末80年代初企图通过改变集体农作的制度安排来改变自己的生活境况时，他们首先要面对的是在变更制度时国家和集体的利益如何得到保护，其次就是如何在一个集体内部进行权利和义务的公平再分配。　　国家利益的保障是新制度安排求得合法化的前提。在推行包产到户时，集体继续保留了作为土地所有权的主体的地位，这个主体尽管与原来生产队时期相比没有那么大的权力了，但它仍然享有土地所有权的法律权利，并对全村土地的分地、调地、土地用途的转换及土地负担的调整享有决定权。另一方面，在土地分配中也保证了国家利益的实现，具体实施办法是根据各户分得土地量的大小和土地的性质来分摊原来由集体承担的粮食征购任务。它们所不同的是，根据各自的资源禀赋状况和经济发展情况采取了略为不同的任务分配方式。从样本村庄的具体实施来看，当我们向他们问及在包产到户时是如何分摊粮食任务时，在浙江和吉林的大多数村子选择了只按责任田来均摊粮食定购任务的方式，分别为56.7%和92.3%；而在河南和江西的大多数村子(分别为60%和90.9%)选择按所有的土地来均摊粮食任务的方式(见表1)。区域之间对国家任务的分摊方式的差异，可能反映了村庄对其资源禀赋和农民对土地的依赖程度的差异所作的理性调整。浙江之所以有那么多的村子选择按责任田分摊的方式，可能是由于这些村庄的农民在有了非农收入以后，土地的收益功能在这里相对较弱，他们通过承诺国家任务来换取土地收益权的意愿也较低，因此这些村庄便作出了通过责任田来对应国家任务的安排。而在吉林，资源禀赋的富裕，则使其村庄可以作出以一部分土地作为任务田、一部分土地作为私田的安排。而在河南和江西，一方面土地稀缺，使其不可能像吉林那样作出仅用一部分土地来承担国家任务的安排，而农民对土地的高度依赖，又使它们不可像浙江那样因农民对土地观念的变化而作出变通性的调整。ァ　∮攵怨家利益的保障相比，村庄对集体利益的保障与实现方式则表现出更大的灵活性。一方面，在农村组织与产权安排的构造上，继续保留了村作为农村基层政权的一级载体的存在，同时赋予它行使对土地的所有权功能，这就为村级政府向农民征收费用提供了合法性。另一方面，尽管包产到户要求农民必须“完成国家的，留够集体的”，但“集体”应该留多少，留了干什么，从一开始就不是很清楚，而且保障集体利益的手段也不像对国家利益的保障那样具有很强的强制性。因此，在保障集体利益的方式上，村庄之间在推行包产到户时就显示了很大的差异。其中，在社队企业已有一定规模的浙江，只有36.7%的村子从土地上获得集体公共基金，而多半的公共开支已来自于土地以外的其他途径(36.7%来自于村办企业，还有26.6%来自于其他途径)；在吉林，也有60%的村庄依赖于土地以外的其他途径。只有河南和江西的绝大部分村庄仍然依靠从土地获取集体的开支(见表3)。由此可见，农民在包产到户初期为保障集体利益所持的灵活性，可能是为减少改革阻力所采取的一种权宜之计，但它也预示着改革以后中国农村基层财政关系的深刻变化。这种变化从改革一开始在村庄一级就朝向两个极端，一个极端可能是部分村子里的领导看到从土地上没有多少油水，就已将精力转向非农领域，其结果是使社区资源配置的结构效率提高，也使土地的负担水平减低；与之相对的另一个极端可能是，村子里的领导无力开辟其他财源。为了维持一级组织存在所需的基本费用，它不得不向农民征敛。但在将土地的使用权和收益权下放给农户以后，一旦村委会向农民的收取与农民所需的公共品的供给不相一致，就会带来村级基层组织与农民利益关系的紧张。け3 包产到户时样本区域分配国家和集体利益的方式（%） 浙江河南吉林江西