公路项目环境影响后评价探讨(1)

摘要：本文将公路项目后评价引入公路环境保护领域，由此导出公路项目环境影响后评价的概念、内容和方法；并就环境后评价与环境影响评价、竣工验收环保调查的关系进行了分析，为进一步探讨公路环境后评价抛砖引玉。

关键词：公路项目后评价 环境影响后评价

0. 引言

笔者有幸作为受邀专家参加了沪宁、杭甬、桂柳等高速公路的项目后评价审查会，并有深汕高速东段、湘耒阳高速等项目环境影响后评价的实践经验，对国内外开展建设项目后评价的概况以及项目后评价的理论与方法有了初步的认识和了解，同时引起了对如何开展公路项目环境后评价进行思考。

项目后评价工作不仅对于指导新项目立项、调整在建项目计划、完善已建项目等方面可以起到重要的作用，而且对项目决策、政策制定、机构改革等高层次管理的改进和提高都将产生重大的影响。由于我国公路建设项目后评价工作与发达国家差距较大，尤其是环境后评价工作在我国公路交通行业仅仅开始试点，为此，特将笔者的一些体会和思考做一总结，与同行共同探讨。

1. 项目后评价的概念及国内外研究和开展概况

1.1 项目后评价的概念

项目后评价是指对已经完成的项目（或规划）的目的、执行过程、效益、作用和影响进行的系统的、客观的分析；通过项目活动实践的检查总结，确定项目预期的目标是否达到，项目的主要效益指标是否实现，通过分析评价达到肯定成绩、总结经验、吸取教训、提出建议、改进工作、不断提高项目决策水平和投资效果的目的。

后评价位于项目周期的末端，它又可视为另一个新项目周期的开端。后评价的作用主要表现在其反馈功能上，它一方面总结了项目全过程中的经验教训，而对于在建和新建项目又起着指导作用。后评价的基本内容一般包括：过程评价、效益评价、影响评价、目标持续性评价和综合评价五个方面。

1.2 项目环境影响后评价的概念

将项目后评价的概念引入环境影响和环境保护领域，就形成了项目后环境影响评价（或环境影响的项目后评价，简称环境影响后评价， Environmental Impact Post-Project-Assessment，EIPPA）的概念。项目环境影响后评价是指对已经完成的项目（或规划）的环境保护目的、环保执行过程、环保投资及效益、环保措施的有效性和环境影响进行的系统的、客观的分析；通过项目环境保护实践的检查、验证和总结，确定项目预期的环境保护目标是否达到、项目的主要环境效益指标是否实现；通过对环境影响的回顾分析和进一步的预测评价，达到总结项目环境保护经验和教训、提出环境保护补救措施和环境管理工作改进建议、实现项目环境保护目标的可持续性。

环境影响的项目后评价也叫项目后分析（ PPA, post-project analysis），是在作出项目批准决定之后，在项目实施阶段（包括建设前期、建设或运行期和废弃过程）所进行的环境研究（UNECE, 1990）。因此，笔者认为，环境影响的项目后评价（EIPPA, Environmental Impact Post-Project Assessment）可以看作是项目前期环境影响评价（EIA）过程向项目建设、营运阶段的一种延伸，是改进整个 EIA 过程及其方法学的一种非常有效的工具。

目前，与环境影响的项目后评价相类似的名词有环境影响事后评价、回顾评价、后续监控、环境影响评价项目后分析（环境影响评价的有效性分析）、环境影响后评估等。这些名词虽然与环境影响项目后评价的内容、目的有一致之处，但都只反映了 EIPPA的某些要求和作用，不够精确和全面，或者说只是EIPPA的内容之一。

1.3 国内外研究和开展概况

国外开展项目后评价始于 20世纪70年代。70年代初，世界银行成立了独立的“业务评价局”，在投放贷款过程中，实施了一种包括“项目的总结评价制度”、 “项目后评价报告”的后评价制度，逐渐形成了一整套完整的制度和方法，对世界各国的项目后评价工作产生了深远影响。目前项目后评价作为一种科学的方法制度，已得到广泛认同，成为许多国际机构和国家项目管理体系中不可或缺的环节；许多国家和国际组织都形成了比较完善的项目后评价制度和方法。

我国的项目后评价工作起步于 20世纪80年代初。国家计委首先选定一些项目进行项目后评价试点；1988年之后，对大批利用世行及外国政府贷款的项目和国家重点项目进行了后评价。国务院各部委、国家金融机构和很多地方省市也都先后开展了后评价工作，建立了负责后评价的机构。近几年在项目后评价法规建设方面也有较大进展，一些部委和国家金融机构根据自身的特点，制定政策、法规、办法来指导项目后评价工作。

交通部根据国家计委有关文件精神提出进行高速公路建设项目后评价，并确定沪嘉、广佛、西三、沈大四条高速公路为国内首批高速公路后评价项目。交通部于 1996年以交计发〔1996〕1130号文正式印发了《公路建设项目后评价工作管理办法》和《公路建设项目后评价报告编制办法》。这标志着我国高速公路建设项目的后评价工作迈入程序化、规范化的轨道。

但我国高速公路建设项目环境后评价工作只是在项目后评价中作为专题工作开展，独立的项目环境后评价工作刚刚开始在深汕高速西段、湘耒高速等项目中试点。不仅环境后评价方法、指标体系等需要进一步研究，而且环境后评价的概念、内容等也还需要在实践中不断完善。

2. 公路建设项目环境后评价的内容

我国即将生效的《环境影响评价法》增补了有关建设项目环境影响后评价的规定。在该法的第二十七条规定了建设单位在后评价方面的法律责任和义务，明确规定只要在项目建设、运行过程中产生不符合环境影响评价文件的情形的，建设单位就应当组织环境影响的后评价，采取改进措施；如果有关建设单位未采取后评价的相应措施，原环境影响评价文件审批部门还可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。由此可见，预测和评价分析建设项目的环境影响，并提出环境保护措施，仍然是项目环境影响后评价的重要内容和作用之一。

笔者认为，环境影响后评价（ EIPPA）的内容应包括四个方面：环境保护执行过程评价、环境效益评价、环境影响的后评价（PPAEI，不同于EIA）以及环境目标的可持续性评价。从对象上来讲，包括对环境影响报告书的评价（也就是环境影响评价的有效性）和公路建设项目环境保护执行情况的评价。概而言之，公路环境影响后评价（EIPPA）就是“站在公路建设项目的终点对已经发生的环境影响进行回顾分析和评价，并在新的起点上对项目未来的环境影响进行预测和评价，提出改善项目环境保护工作的措施和对策建议”。

（1）环境保护过程评价：对项目环境保护制度的执行情况、环境保护措施的实施和落实情况进行分析评价。例如是否按项目进度执行了环境影响评价制度、“三同时”制度、项目竣工环境保护验收制度等？是否按环保主管部门批复的环境影响报告书和环境工程设计落实了环境保护措施？是否执行了环境监测计划？等等问题。

（ 2）环境效益评价：环境保护投资与环境效果的对比分析。着重统计项目用于环境保护的投资（包括环境工程投资和环境影响评价等方面的费用）及其取得的环境效果，回答环境保护的经济性是否合理？是否造成了环境保护投资的浪费？或环境保护投资是否不足？等等问题。

（ 3）环境影响的（后）评价：包括对项目建设期和营运至目前已发生的环境影响进行回顾评价，以及对未来可能发生的影响进行预测评价。前者应用历史的观点和眼光，回顾和实证项目的环境影响，回答“有”或“未”造成环境影响的问题；后者应用与时俱进的精神，在新的起点上预测未来可能发生的环境影响，回答将来“会”或“不会”造成环境影响的问题。

在项目建设前期环境影响评价的决策阶段，从环境保护的角度对项目作出是否可行决策都是基于历史、现状的实际和未来的预测。在未来的事物未发生时也就是项目建设和营运之前，可以通过多方面的分析，运用合适的预测方法进行一定程度的推断。但是总有一些不确定性因素未在预测分析的系统之内，这些不确定性因素对预测结论的影响可能是多种多样的。环境后评价在项目的末端、在新的起点上对公路营运期未来的环境影响（例如交通噪声）进行预测，减少了不确定因素，可以纠正项目前期环境影响评价的模式和方法中参数取值（例如交通量、车型比、敏感建筑与公路的距离及高差等）的不准确性，预测结果更加可靠和符合实际。这正是环境后评价较之于环境影响评价所具有的优势之处。

（4）环境目标可持续性评价：通过对上述三方面评价结果的综合总结，回答项目环境保护目标是否可持续的问题，并为维持环保目标可持续性和增强可持续能力，提出环境保护补救措施、项目环境保护和管理改善建议、追加的环保投资等内容。

环境影响评价的有效性和环境影响报告书质量的评估分析是公路建设项目环境后评价的重要内容之一，但公路建设项目环境后评价如果仅仅局限于或满足于对环境影响报告书中的预测模型参数选择的正确性、计算结果的准确性和精度、环保措施的有效性和针对性进行评价，则不能充分反映项目后评价的作用和初衷。况且，项目后评价一般在项目运营 3～5年后实施，已有的环境影响实证结果除施工期的监测结果外，充其量也只有短短3～5年的监测结果，不足以全面评价环境影响评价的有效性（公路项目环境影响评价的时段一般包括施工期和营运期20年）。

从国内已有的研究成果和后评价开展情况来看，对环境影响后评价内容的认识上存在着一些差异，主要表现之一是对是否要进行未来环境影响的预测和评价存在争议。有些人认为环境后评价只对已发生的环境影响和变化进行实证或验证，对未来环境影响的变化趋势没有进一步论述。但有一点是相同的，即几乎所有研究成果都认为通过环境后评价应对项目提出环境保护补救或改善措施建议。

既然如此，笔者认为，公路项目有其自身的特点，某些环境影响例如交通噪声等随交通量的变化而变化，敏感点声环境预测参数与 EIA可能有较大差异，而实证结果只能部分地反映项目过去和现在的环境影响，不能描述项目未来环境影响的变化。因此为了准确掌握项目营运未来环境影响的变化趋势，增加环境后评价所提补救措施的有效性和针对性，更重要的是使环境后评价真正反映项目全过程的环境影响（包括已经实证的和未来可能的影响），不仅有必要，而是必须，对公路建设项目未来环境影响进行预测和评价。

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