浅论公众参与的有效决策模型 在城市交通政策制

　　关键词 ：公众参与　有效决策模型 城市政策

　　论文摘要：在公众参与在西方以及我国领域的发展历程的基础上，引入公众参与的有效决策模型，并以《上海城 市交通白皮书》为例 ，分析我 国在城市交通政策制 定中应如何引入公众参与以提高政策质量和可接受性 ，并对相关的工作重点提 出建议。

　　1 背景

　　近年来我国的领域对于公众参与的讨论 日益热烈 ，各级政府也给予了公众参与决策更多的重视，并较多地实践于价格政策 、保护 、城市规划等方面。我 国所面I临的情况 与欧美上世纪六十年代较为接近，即处于公众参与的呼声提高 ，学术界呼吁加强 ，政府逐步意识到公众参与的重要性，部分决策 、管理领域引入公众参与制度。但同时，存在公众参与制度不完善 ，公众参与意识较低、参与能力较弱，公共管理人员对公众参与的认识不够理性等问题 。

　　1．1 交通政策领域公众参与的阶段性特征

　　不同的发展阶段决定了交通政策领域公众参与的不同特征。

　　美 、英、日等发达 早在 20世纪六七十年代已经逐步较 为系统地将公 众参 与引入城市规划 、交通规划及 重大项 目的必要性 、可行性 工作中。公众参与反映了价值多元化的总体趋势 ，在很大程度上保证了政府规划、决策 的可接受性与可行性。但是至 90年代 ，战略性的交通政策逐渐趋于难以确定和实施，尤其是设施建设类的项 目，公众密切关注政策、项 目对 自身正常生活的影响，公众参与也已渗入决策、规划 、实施 的各个环节 ，即使 是 环 境 影 响评 估 (EIA)、战 略环 境 评 估(SEA)也无法保证项 目的合理性 (公众意识下的必要性和方案合理性 )。

　　1．2 《上海城市交通白皮书》与公众参与

　　2002年上海颁布了《上海城市交通 白皮书》(以下简称《白皮书》)，作 为国 内第一部较为规范 、全面且具权威性的城市交通政策集，有关编制方法 、政策构成 、核心战略、重大政策与行动等为许多城市所效仿。《上海城 市交通白皮书》在 总体战略中明确提出“一体化交通将提供 ‘畅达 、安全 、舒适 、清洁 ’的交通服务。”即政府试图为市民提供“一体化交通服务”，而“畅达 、安全 、舒适 、清洁”则是服务质量。这可 以理解为政府提供一种交通服务所进行的战略规划及其向市民所作出的相关承诺。由此市 民作为交通被服务方的需求无疑应比以往处于更为重要 的位置。

　　然而 ，整篇《白皮书》只在行动 15．7(公交价格的形 成机制 )中出现 了 “公众参 与”，(《白皮书》共有 175条行动)，公众更多的是被动接受由政府主导提供的服务。

　　2 公众参与的有效决策模型

　　本文对于城市交通政策中的公众参与问题的讨论的侧重点不在于公众参与本身，而是如何较好地衔接公众需求与一体化交通战略，毕竟“公众参与制度”关系到的只是某个点的政策制定与实施，而公众需求对城市交通政策的制定与实施的影响却是方方面面的。而从实证分析的角度出发，关键的问题则为：在《上海城市交通白皮书》的不断修编与实施的过程中如何理性地面对并引入公众参与。政府该如何与公众进行权力的分享呢?本文引入了约翰．克来顿．托马斯的观点：

　　界定公众参与的程度主要取决于最终决策中政策质量(quality)要求和政策的可接受 (accepta一bility)要求之间的互相限制 。如果公共决策更多的需要满足决策质量要求 ，即需要维持决策的专业化标准 、立法命令 、预算限制等要求 。如果对公众的可接受性有较大的需求，即更看重公众对政策的可接受性或遵守程度。也就是说 ，政策质量期望越高，对公民参与的需求程度越小 ；政策接受性期望越高，对公众参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需要都很重要时，就需要在要求增强公众参与或要求限制公众参与等 不同观点间 的争议 寻求 平衡。在 此基础上 ，约翰．克来顿．托马斯构建起公众参与 的有效决策模型(如图 1)。

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