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关于深化乡镇体制改革的研究报告

2014-09-05 01:40 「提要」本文回顾了建国以来我国乡镇体制的沿革以及近年的一些改革探索，介绍了深化乡镇体制改革的四个方案，并逐一进行了利弊。作者认为，乡镇管理体制改革涉及县级改革的配套和村民自治的进一步完善，不管采取哪种方案，都需要县乡村三级联动、整体思考、上下配套；必须先进行试点，在取得经验后，再做决断。

　　一、建国以来我国乡镇体制的形成、及存在的

　　建国50多年以来，我国乡镇体制几经变革。建国初期，我国乡镇体制建设是在议政合一的人民代表大会制度框架内进行的。1950年12月政务院通过的《乡（行政村）人民政府组织通则》规定，乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会（或乡人民代表会议）和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间，乡人民政府即为乡人民行使政权的机关。乡人民政府为乡一级的地方政权机关，受区人民政府领导；在不设区的人民政府的地区，受县人民政府领导及区公所的监督指导。1954年9月，颁布的《宪法》，取销了过去区村制和区乡制两种体制并存的现象，规定我国基层政权为乡、民族乡和镇。到1957年12月，除和西藏的昌都地区，全国共有120753个乡、镇政府，其中乡政府117081个，镇政府3672个。

　　1958年9月，中共中央局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，开始撤乡、镇并大社，推行人民公社化运动。人民公社行使乡镇政权职权，农业生产合作社改称生产大队，实行政社合一、三级所有、队为基础的体制。到1962年，全国共建人民公社74771个。后来经过不断调整，到1982年，全国共有人民公社54352个。

　　1982年12月，修订后的《宪法》规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责。乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生。1983年10月，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求实行政社分开，恢复乡镇政府。到1985年底，全国农村废除人民公社、建立乡政府的工作基本结束，全国共建立了91590个乡、镇人民政府。

　　1992年县乡机构改革时对乡镇管理体制进行了初步改革。依据乡镇发展总产值、人口和面积三个因素，中央将当时全国48366个乡镇分为大、中、小三种类型，并制定了相应的分类标准。大型乡镇编制在45人以内，中型乡镇编制在30人以内，小型乡镇编制在15人以内。全国核定乡镇机关人员编制总额为200万人。乡镇机关人员编制一般包括：乡镇党委正副书记、组织委员、宣传委员、纪检委员等职位；政府机关正副乡镇长、文秘、民政、财政、计划统计、计划生育、文教卫生、生产、乡镇建设助理的职位；群众团体的团委书记、妇联主任等职位。乡镇机关人员编制不包括事业单位和的人员。

　　应该说，在这次改革起初的1－2年里，各地基本上没有打折扣。但好景不长，很多地方很快又回归到1992年改革前的老路上去了，有的甚至走得更远。据1998年中组部“全国基层组织建设联席会议办公室”对山东、安徽、湖南、湖北等地的调查表明，许多乡镇机构膨胀、人员严重超编。如，当时山东全省乡镇党政机关平均编制是35人左右，而实际人员平均在200人左右，加上乡镇事业单位人员、教师和临时工等需乡镇发工资的人员，一个乡一般都在400人以上，以至于1998年10月中共十五届三中全会在《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中呼吁：“乡镇政府要转变职能，精简机构，裁剪冗员，先要坚决把不在编的人员精简下来，做到依法行政，规范管理。”

　　据民政部统计，截至2002年12月31日，我国大陆31个省、自治区、直辖市共有39240个乡镇，其中：镇20600个、乡17196个、苏木282个、民族乡1160个、民族苏木2个。毫无疑问，处于我国政权体系基层位置的乡镇政权，不管是在我国革命和建设时期，还是改革发展新时期，都发挥了多方面的重要作用。同时也必须看到，随着形势的发展变化，现行乡镇的机构设置、职能配置、人员编制和财政状况与社会主义市场和民主法制建设的要求，有许多不相适应的地方，亟待进一步改革。