试论农村公共产品供给体制的改革与完善(2)
2015-01-21 01:39
导读：村级组织不是一级政权，究竟应该提供哪些公共产品，没有明确的政策界定。现行政策规定村级组织可以对农民收取三项“提留”，即公积金、公益金和管
村级组织不是一级政权，究竟应该提供哪些公共产品，没有明确的政策界定。现行政策规定村级组织可以对农民收取三项“提留”，即公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设、植树造林、购置生产性固定资产和兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养、特困户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业支出；管理费用于村干部报酬和管理开支。村提留既是集体统一经营的经济基础，又是村级公益事业的物质基础，从政策规定的用途来看，属于村级组织提供的公共产品的成本分摊。
由以上可以看出，尽管现行农村公共产品的成本分摊方式与人民公社时期不同，但从其筹资方式来看，现行体制仍然是公社制度的延续。另外，除了上述货币成本分摊以外，现行政策还规定，每个农村劳动力每年应该承担5—10个义务工，10—20个劳动积累工。这实际上是农民以活劳动的形式分摊公共产品的部分人力成本，明显带着人民公社时期的烙印。
（二）自上而下的制度外公共产品供给决策机制
在现行公共产品供给体制下，公共资源的筹集采用的是一事一收费的形式，每项收费都有特定的专门用途，这相当于在实践中默许了基层政府为一项新的公共产品的供给向农民取得费用的合理性。由于基层政府所追求的目标与农民的要求并不总是完全一致，这样，为了达到基层政府的目标，农村社区制度外公共产品的供给就主要不是由乡、村社区内部的需求决定，而是由社区外部的指令决定，如乡及乡以上政府和部门下达的各种收费任务、布置的各项达标、升级活动等，而由此产生的供给成本则可通过向农民收取集资、摊派以及各种费用的形式取得。造成这种现象的原因在于：（1）在政绩考核和经济利益驱动下，农村基层政府、权力部门已成为既垄断权力又追求利益的行为主体，其行为目标和农民追求目标的冲突，不可避免地带来农村公共资源筹集和使用的失衡。（2）现行体制下，村民委员会既要办理村务，又要执行政务，扮演着双重角色。“政务”执行的强制性造成了对“村务”的冲击，致使村民委员会过度组织化，村民自治组织成了具有行政权利的“准政府”，难以准确地表达农民的意愿，也对公共资源的筹集使用缺乏有效的监督。（3）由于缺乏有效的供给谈判制度，农民无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志。上述原因归结到一点，现行“乡政村治”模式下农村公共产品的供给决策仍然没有突破人民公社时期以行政计划手段强制性供给的弊端。
（转载自中国科教评价网www.nseac.com ） 二、现行公共产品供给体制的负面
、对农村公共产品需求状况有着深远的影响。首先，随着社会发展程度的提高，私人产品的社会边际福利递减而公共产品的社会边际福利递增，社会对公共产品的需求越来越多。其次，收入水平的提高可以改变公共产品的属性，使得某些公共产品在小范围内可以排他性地消费。实际上，在私人产品与公共产品之间，是有相当数量的准公共产品的。收入提高可以降低这些准公共产品的规模，从而使公共产品的供给变得相对容易。再次，收入增加使得农民的水平提高，农民自发提供公共产品的可能性和参与供给决策的要求都要增加。事实上，改革以后，我国农民对公共产品的需求较集体化时期已经发生了一系列深刻的变化：（1）以有利于自己所从事的生产经营活动和所处的生活环境为目的，更加注重公共产品的实用性和多样性；（2）农户家庭作为农业核算的基本单位，对公共产品的成本分摊极为敏感；（3）农民开始有了自主产权意识，同时参与供给决策的要求逐渐增强。与农民的需求变化相比，现行公共产品供给体制的负面影响是显而易见的。
（一）生产性公共产品供给不足，影响了农业生产的持续、稳定发展改革以后，中央财政的事权向地方财政转移，大量过去由中央政府包下来的事情现在要由县、乡政府承担。但是，由于基层政府制度内财政资金不足，而制度外资金的投放又缺乏有效的激励（相对于非生产性公共产品的供给来说，投资于生产性产品并不能较快地给地方领导带来更大的“政绩”），农村生产性公共产品供给不足。国家投资的减少并没有为基层政府投资所弥补。事实上，改革后农村基层政府动员农业劳动力的能力较以前已大为降低，加之财力弱，投资激励小，农业基本建设的投资更为不足。现行体制下，不仅新的生产性公共产品供给不足，而且原有的供给水平也遭到了相当程度的破坏，水利设施淤塞，农田道路失修，导致农业抗灾能力薄弱，影响了农业的持续稳定发展。
