论析公众参与环境保护的权利基础与立法完善(2)

环境知情权是指公众知悉和获取相关环境信息的权利。以国务院2007年公布的《政府信息公开条例》为依据，2007年国家环境保护总局公布的《环境信息公开办法(试行)》对政府环境信息公开和企业环境信息公开的范围、方式和程序作了具体规定，国家环境保护总局2006年公布实施的《环境统计管理办法》第24条规定各级环境保护行政主管部门的“环境调查结果应当纳人环境统计年报或者其他形式的环境统计资料，统一发布”，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《国家突发环境事件应急预案》等文件中也提出要实行环境质量公告制度，及时发布污染事故信息，为公众参与创造条件。关于环境立法参与权，我国《立法法》第5条作了概括性规定:“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”该法第58条规定:“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。”国家环境保护总局2005年公布实施的《环境保护法规制定程序办法》具体规定了环境保护法规在起草阶段和审查过程中听取有关机关、组织和公民意见的事项。

公众参与环境影响评价是我国现有法制中规定得最为丰富的一项权利，这项权利在1998年国务院发布实施的《建设项目环境保护管理条例》中出现时，其主体仅限于“建设项目所在地有关单位和居民”，但众所周知，环境影响具有波及性和扩散性，高速公路、铁路的选址关乎全国各地出行者的利益，在河流上游筑坝不当会殃及整个流域的生产、生活和生态利益。在吸收各界意见的基础上，2003年施行的《环境影响评价法》较前有r很大进步，该法第5条规定:“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。"2006年国家环境保护总局公布实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与的原则、范围、形式作了明确规定。但是，我国有关公众参与环境影响评价的立法仍然不够完善:首先，公众参与环境影响评价的前提是公众对相关环境信息的充分知晓，但根据国家环境保护总局公布实施的《环境信息公开办法(试行)》的规定，环境信息包括政府环境信息和企业环境信息，环保部门有及时、准确地公开政府环境信息的义务，对企业而言，只有超标准、超总量排污企业属于强制性公开其环境信息之列，更多企业对其环境信息可以自愿公开，这就潜藏着更多企业的日常环境信息公众并不知晓的可能。虽然《环境信息公开办法(试行)》规定建设单位或其委托的环境影响评价机构应将建设项目及其对环境可能造成的影响等向公众公告，但公众仅凭建设单位公告的内容来参与对其建设项目的环境影响评价就变得十分被动，无法将公告的内容与企业日常环境信息和环境形象形成对照来作出全面、客观的判断。其次，《环境信息公开办法(试行)》有关“希望参加听证会的公民、法人或其他组织应提出申请并提出自己所持意见的要点，准予旁听听证会的人数及人选由听证会组织者确定”的规定有服从性规定之嫌，使公众参与环境影响评价缺乏必要的激励。最后，相关立法未对专家能否再以一般公众身份参与同一建设项目的环境影响评价作出规定。专家以专家身份参与环境影响评价时通常是从专业角度思考问题，其判断并不反映公众的意见;当专家以一般公众的身份参与环境影响评价时，他所代表的是公众的利益。因此，立法在确定参与环境影响评价的公众的范围问题上，应将专家与一般公众明确区分开来。

目前我国立法有关公众环境决策参与权的直接规定不多，现有环境法律主要通过规定建设单位、环境影响评价机构以及环境保护部门为公众参与提供法律通道的义务来间接确立公众参与环境决策的权利，如《可再生能源法》第9条规定:“编制可再生能源开发利用规划，应当征求有关单位、专家和公众的意见，进行科学论证。”我国现行立法也并未明确规定公众环境诉权，实践中公民提起的环境诉讼案件多被法院以原告不适合为由拒之门外，一些媒体报道的所谓“环境公益破冰之诉”实质上仍是民事侵权诉讼。