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公共治理视野下的市场监管边界和监管方式

2017-02-24 01:01 　　 [摘 要] 市场监管面临监管失灵的窘境，根本的原因在于将市场监管同公共治理对立起来，导致市场监管理念滞后。将公共治理理论引入市场监管领域，就必须调整和重建市场监管的边界，改善市场监管的方式方法，实现市场监管领域的多主体监管、协商式监管、服务式监管和人本化监管。
　　[关键词] 公共治理 市场监管 监管边界 监管方式
　　
　　一、基于现代公共治理视野下的市场监管
　　1.现代公共治理的基本内涵和特征
　　起源于西方的现代公共治理运动，其主要价值取向在于重新审视和调整政府组织与市场和社会的关系，改变政府作为社会惟一权力中心的格局。公共治理理论及其实践活动，不仅反映了20 世纪70 年代以来西方发达国家政治治理和行政管理的新趋势，也反映了发展中国家经济转型和社会超越发展所需要的政治条件,对我国公共事务管理体制的变革和市场监管改革具有重要的理论和现实意义。
　　综观现有的各种公共治理定义，其内涵和基本特征包括：
　　(1)多中心治理。公共治理的主体，不再仅仅是政府和权力机关，而是一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体(如、组织，公私机构，次国家、国家、超国家,权力机关、非权力机构，社会、市场、国家等)、力量和运动构成的复杂网络结构。公共治理的范围也超越一国治理的范围。
　　(2)治理手段多样化。公共治理的方式，既实行正式的强制管理,又有行为主体之间的民主协商和谈判妥协；既有刚性的制度安排，也有柔性化的非正式的制度安排。
　　(3)治理目标明确。各行为主体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为主体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。

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　　2.市场监管：本质上属于公共治理范畴
　　(1)公共治理视野下政府角色定位。围绕着政府与市场的关系及政府角色的定位，西方发展经济学经历了古典经济学、结构主义、新古典发展经济学、新古典政治经济学等四个阶段，不同阶段对政府与市场关系，以及政府定位都有不同的观点。简要地概括起来，起源于17世纪～18世纪的古典发展经济学主张采取自由放任、反对国家干预的政策措施;二战后发展起来的结构主义发展经济学，强调要政府对经济进行干预;20世纪60年代～70年代期间，以鲍尔、凡纳、哈勃勒尔、舒尔茨等人为代表的新古典发展经济学家反对国家干预，强调实行自由贸易、充分竞争的市场经济；20世纪80年代以后，发展经济学在借鉴新古典经济学和新制度经济学的相关理论和分析方法，形成了新古典政治经济学体系，对政府与市场在经济发展中的作用有了更成熟的认识，纠正了只强调政府力量或市场力量作用的片面性，而是主张发展中国家应该对两者有正确的定位和合理的搭配。
　　西方主流经济学一般是从“市场失灵”去定位政府的角色，“垄断、公共产品、外部效应、不完全信息、不完善市场、经济周期性、失业、通货膨胀和通货紧缩、收入分配不公和非优效品”等因素被认为是导致市场失灵的主要原因。因此，市场失灵是政府干预和实施政府监管的正当理由。新凯恩斯主义的代表人物斯蒂格利茨（Stiglitz，1986）认为，政府拥有市场所不具备的相对优势，正是这些优势使政府能做许多市场不能做的事情。即使存在政府失灵，“政府失灵也不比市场失灵更糟”。马斯格雷夫（Musgrave，1989）也指出，市场机制自身并不足以实现所有的经济职能，离开了政府，市场将无法正常运转。
　　我国学者对政府与市场关系的研究也是以“政府失灵”作为逻辑起点而展开的，试图通过对“政府失灵”的论证，作为推动政府职能改革的理论支撑。国内学者主要观点有：①认识到政府与市场在社会资源的配置中有特定的边界,两者应在特定边界内发挥作用（余立，2004）；政府与市场的特定边界不是一成不变的；政府与市场作用的发挥应体现“凸性组合”与“机制均衡”。②政府与市场的组合模式具有多样性（刘祖云、郭振林，2006）,这种多样性深深地扎根于不同国家的政治、经济与文化背景中，这些模式具有借鉴意义，但不能机械地模仿。③主张构建一个政府与市场共生的模式（徐永贵、后小仙，2004）。④对于政府干预，主张从过度干预转向适度干预，从公共服务的缺少干预转向加强干预。

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　　综合中外学者的基本观点，从公共管理的视角来审视政府角色，不外乎这样几点：一是明确政府的职责是“掌舵而非划桨”(Savas,1987)；二是要调整政府与社会的关系，建设“有限政府”和“责任政府”；三是利用市场和社会的力量，推动公共服务社会化，实现从“政府管理”向“公共治理”的转变；四是借鉴私营部门的管理经验和市场化工具，提高公共治理的效率；五是强调顾客导向和流程再造，提高公共服务的质量等。
　　(2)传统理论和思维对“市场监管”的误解。2002年3月5日，朱镕基总理在九届人大五次会议上的《政府报告》中指出：“必须进一步解放思想，彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。”这是我党文件中首次正式提出“市场监管”的概念，也是第一次正式将“市场监管”与其他三项政府职能并列使用。
　　对“市场监管”的种种误解表现如下：
　　①将“市场监管”理解为政府的经济管理职能。宋晶认为，“市场监管职能已成为我国政府管理经济的一种独立的、重要的职能”，市场监管“是政府管理微观经济的职能”。在此基础上，他把“市场监管”划分为综合性的市场监管和性的市场监管两大类(宋晶，2001)。这种观点颇具代表性，成为国内学界主流观点。
　　②将市场监管视为工商行政管理部门的职能，等同于“双生资料”市场管理。长期以来，工商行政管理部门将自己视为“市场监管的主管部门”，或认为“市场监管是本部门的主要职能”，其具体任务就是对生产资料和生活资料市场进行管理。到后来，又有人主张以建立“大部门”体制为契机，以工商行政管理部门为基础，建立综合市场监管体制，“监管社会主义统一大市场”。亦有全国人大代表建议，将工商、质监、药监等部门全部撤消，合并成立中华人民共和国国家市场监督管理部，统一监管市场经济秩序 。

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　　③将市场监管理解为刚性的制度安排，在实际中将它等同于强制执法或权力的单向行使，把市场监管与“经济发展、社会服务、消费者维权”对立起来。结果便是市场监管的失效和市场秩序持续恶化现象的恶性循环。
　　以上几种观点，笔者以为都是对“市场监管”的误解。根本原因，就是将“市场监管”同公共管理、公共治理对立并割裂开来，将市场监管的职能和作用部门化、具体化、利益化，把市场监管理解为某一个或几个行政部门的一种具体的行政行为，而没有从现代公共管理、公共治理的高度和视角去看待市场监管的职能和作用。
　　(3)从公共治理视角看，市场监管本质上是公共事务治理。什么是市场监管？定义不下百种。市场监管的内容、作用范围等，到目前仍没有统一的认识。国内学术界主流观点认为，市场监管是政府管理经济的一种重要职能，它是政府为弥补市场失灵、维护正常的市场秩序，对市场主体及所从事的市场交易和竞争行为进行的监督和管理（肖兴志、宋晶，2006） 。
　　笔者以为，这样的认识过于狭隘。必须从公共管理和公共治理的视角，重新审视市场监管的职能、作用及监管的方式方法。
　　从公共治理的视角看，市场监管本质上是公共事务的治理。什么是公共事务？“公共事务是随着公共问题的出现和解决而产生的关系到国家、集体、共同利益的社会性事务，包括公共物品的生产与提供和公共服务的设立与开展两个方面” 。公共事务的主要特点在于公共性，可以从内容和性质两个方面来分析。从内容看，公共事务指的是公共物品和公共服务的生产与提供，即如何组织公共物品的生产、如何提供公共服务？从性质看，公共事务涉及全体人民的利益，它不是私人事务，而是直接体现公共性质。