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城市公用事业民营化改革的政府视角

2017-06-12 01:10 　　

　　摘 要：作为城市公用事业民营化改革的实施者和推动者，政府行为关系到改革的成功与否。目前，政府在城市公用事业民营化改革过程中面临着三大困境：一是效率与公平的价值冲突；二是政府与“代理企业”的博弈；三是权力寻租的诱惑。通过坚持效率和公平并重的价值取向、建立城市公用事业新型的公私合作关系、强化自律和监督评价机制等可以针对性地化解这些困境。

　　关键词：城市公用事业；民营化；政府困境；化解
　　
　　一、城市公用事业民营化改革中的政府责任
　　
　　城市公用事业是用于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称，其范围包括：供水、供热、供气、城市公交、排水、污水和垃圾处理、园林绿化、环境卫生等市政城市公用事业；道路与桥梁等基础设施；电讯、供电、邮政、铁路、公路、水路和民航运输等行业。长期以来，我国城市公用事业运营采取了政府投资建设、财政补贴运营、国有企业垄断经营的模式。由于这种经营模式缺乏竞争、有效的责任机制和利润刺激，导致城市公用事业领域机构臃肿、效率低下、亏损严重，作为最终消费者的公众，不得不接受城市公用事业产品质量低下、服务态度淡漠的事实，城市公用事业领域成为近年来公众投诉举报、抨击最猛烈的领域，并随着市场经济体制的日益完善更加凸显出来，成为各项事业发展的瓶颈。据消费者协会2005年对消费者投诉统计，公众对公共服务抱怨最多的就是电信、邮政、供水、供电等城市公用事业部门，对于非企业化的市政服务，如街道卫生、固体垃圾处理、养老院服务、收容所等的批评也不绝于耳。为改变这种局面，政府在城市公用事业领域进行了民营化改革，即在城市公用事业产品的供给过程中打破传统的政府垄断经营模式，引入市场竞争力量，在城市公用事业领域形成多元竞争的格局，以提高城市公用事业产品供给的效率和质量。 （科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布）
　　近年来，全国各地纷纷开始了城市公用事业民营化改革的实践。由于我国的行政改革是政府主导下的改革，在民营企业、非营利组织还不发达，社会对政府还有很强依赖的情况下，加之城市公用事业部门具有明显的公共性和在国民经济生活中的重要地位，作为城市公用事业民营化改革的实施者和推动者，政府具有不可推卸的责任，政府的行为和表现关系到城市公用事业民营化改革的成败。但是，由于我国正在进行的城市公用事业民营化改革，是在借鉴西方国家城市公用事业民营化改革经验的基础上结合中国的实际进行的初步探索和尝试，改革的理论研究还滞后于实践发展，加之市场化的成功运行需要一个健全、完善的政治制度和法律环境作为保障，而我国还正处在社会转型期，行政体制还正处改革中，政企还未真正分开，政府自身的素质和能力有限，政府在城市公用事业民营化改革的价值追求、与“代理企业”的公私合作关系和自身的抗腐蚀能力等方面都面临着困境。因此，研究这些困境并找到化解办法，对政府更好地扮演其在城市公用事业民营化改革中角色和履行其承担的重大责任，推进城市公用事业民营化改革的顺利进行，具有重大意义。
　　
　　二、政府在城市公用事业民营化改革过程中面临的三大困境
　　
　　（一）困境之一：效率与公平的价值冲突
　　一般认为，政府权威制度与市场交换制度的内在结构决定了其各自的功能优势与功能劣势：政府权威制度的最大功能优势是通过公共选择的过程来制定公共政策，提供公共物品和服务，最大的功能劣势是难以实现资源的有效配置。市场交换制度的最大功能优势则是实现资源的有效配置，最大的功能劣势是难以消除外部效应和保证社会公平。从理论上来讲，城市公用事业的民营化就是利用政府权威就公用品的数量与质量进行决策，利用交换机制提高公用品的供给效率。前者的政治过程体现了公平，后者的市场过程体现了效率，其理想状态是实现城市公用事业领域公平和效率的统一。然而，在实践中很难达到这种理想状态，政府必须在公平与效率方面有所取舍。由于城市公用事业具有很强的公益性特征，即使在民营化后，城市公用事业领域的“普遍服务”原则也不能因此改变，即全体居民都能以普遍可承受的价格得到满足基本生活需求和发展的公用品，这就决定了城市公用事业必须坚持保本微利的收费原则。然而，市场机制是追求利润最大化的，投资于城市公用事业领域的企业会采取包括提高公用品价格的各种手段赢利，这时公众尤其是弱势群体的利益可能就无法保证。因此，政府在城市公用事业民营化改革的过程中，如何基于公平效率的考虑，既做到城市公用事业产品提供的效率最大化，又能使公众公正地享受公共服务的权利，是摆在政府面前的一道难题。

　　（二）困境之二：政府与“代理企业”的博弈
　　民营化强调的是政府与私人部门之间的合作，为此我国城市公用事业民营化改革采取了诸如以建造-运营-移交为核心的BOT模式、以转让-经营-转让为核心的TOT模式、以公共民营合作制为基础的PPP模式以及管理层收购的MBO模式等公私合作模式。无论那种模式，由于政府与“代理企业” 不同的价值追求和责任分工，二者之间存在着博弈关系：“代理企业”追求的是利润的最大化，在取得城市公用事业经营权之后，“代理企业”为了赢利，极易出现非法竞争、哄抬价格、欺骗、逃避责任等行为，造成公共福利损失。同时，城市公用事业领域的自然垄断属性极易使城市公用事业由政府垄断经营变成企业垄断经营，企业在缺乏竞争和成本约束的条件下，根本没有动力降低自己的生产成本，相反会主动提高生产成本甚至将前期参与改革的交易费也转嫁到消费者身上。当“代理企业”的这种行为不符合公共利益时，就与政府的职责发生冲突。作为公共利益代表的政府，由于必须保证公众尤其是弱势群体都能公正地享受到城市公用事业产品，因此必须承担监督者和责任追究者的职责。因此，在政府与“代理企业”的博弈中，政府为保证公共利益，必须对“代理企业”进行有效的监督，避免“代理企业”片面追求高利润而忽视公共利益。但企业有其自身的运作程序，在技术、人力资源和财力方面都对政府提出了很高的要求，政府不可能深入到每一个细节对其进行监督。由于监督成本非常高，政府监督往往难以满足这些要求，导致许多监督流于形式。因此，政府如何在与“代理企业”的博弈中划清各自的责任，通过监管等措施制约“代理企业”的过度逐利行为，降低市场机制的消极影响，是对政府能力的重大考验。

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　　（三）困境之三：权力寻租的诱惑
　　城市公用事业具有需求相对稳定，受经济周期波动影响较小，具有良好流动性和回报稳定性等特点。据深沪有关证券信息公司统计，深沪两市48家电力、煤气和供水上市公司的盈利能力远高于同期两市平均水平。在国内和海外上市的中国公司中，城市公用事业业是业绩最为稳定的行业。因此，城市公用事业领域存在着巨大的利润空间，是许多利益集团渴望进入的领域。公共选择理论认为，行政人员同样具有经济人理性，同样追求自身利益的最大化。由于政府在城市公用事业民营化过程中掌握着许多涉及企业利益的权力：在企业在取得经营权之前，政府拥有国有资产转让、承包合同、特许经营、招投标等程序中的权力，而企业在取得经营权之后，政府还拥有对公共物品价格、质量进行核定和规范的管制权力，特权的存在以及由于法律法规的不完善导致的市场结构扭曲给特权阶层创造了充足的设租空间。毛寿龙教授分析了政府在寻租活动中的行为：其一是通过对某些利益集团有利的政策为诱饵，引诱这些利益集团向他们进贡，即政治创租；其二是以对某些利益集团不利、甚至有害的政策相威胁，迫使这些利益集团向他们进贡，即政治抽租。这样，一方面企业为了获得某些城市公用事业产品的经营权以及在获得经营权之后能够逃避政府的管制，从而获得足够的利润空间就会千方百计地向政府寻租；另一方面，政府会利用手中的权力向企业设租，因此政府腐败的机会大大增加了。现在许多地方政府热衷于推进城市公用事业的民营化改革，一方面确实是为了缓解财政压力，降低城市公用事业的经营成本，但并不排除某些地方政府是为了利用城市公用事业民营化过程中获得的特许经营、产品定价和监督权等权力，作为实现他们自身利益的基础。因此，政府如何在城市公用事业民营化改革的过程中，抵制权力寻租的诱惑，杜绝腐败是其面临的又一难题。

　　三、化解政府困境的对策

（转载自http://zw.NSEAC.com科教作文网）

　　
　　（一）坚持效率和公平并重的价值取向
　　城市公用事业的民营化改革应当也只能是效率与公平的统一。效率的提高可以通过在城市公用事业中引进竞争机制予以实现，然而城市公用事业显著的公共性和民营化后极易发生的市场化手段与其公益宗旨背离的目标替代风险，决定了在城市公用事业民营化改革的制度设计和政策制定上更要强调公正原则，为此需明确两点：
　　第一，要在观念上明确城市公用事业民营化与市场化的区别。城市公用事业的民营化与市场 化虽然都主张在城市公用事业中引入竞争机制、鼓励民间资本的参与以提高城市公用事业的效率、改善服务品质等，但二者有重大区别：城市公用事业的市场化着重于对市场、竞争和效率的强调，是实现目的的一种手段而更多地出现在公用品的生产环节。而城市公用事业的民营化则是在政府引入竞争机制、提高效率的同时，仍然注重对公平、民主等政府目标的强调，它强调的是政府与私人部门之间的合作，政府仍然要承担最后的公共责任。例如，邮政业务这类准公共服务可以通过引入民间资金进行民营化改革，但是在人口稀少的地区不能因为邮政服务没有利润甚至亏损就不提供。之所以强调要区分城市公用事业民营化与市场化的区别，是因为在我国的城市公用事业改革过程中存在着把民营化等同于市化的倾向，一些政府部门单纯从解决资金和效率的考虑，把自己应该承担的责任转嫁给企业和社会，出现了“一包了之”、“一卖了之”的政府“甩包袱”现象。
　　第二，要合理界定城市公用事业民营化的界限。由于不同的城市公用事业部门提供的产品其 “公共”程度是不同的，其民营化的程度和采取的民营化方式也应该是不同的。因此，政府要合理界定公共服务民营化的界限，区分不同性质不同类型的城市公用事业产品，或者继续由政府承担，或者公私合作，或者完全交给私人经营。对于那些公共性较强的公用产品，如治安、基础教育、基础医疗保健等就不应该进行民营化以保证这些公共服务的普遍性。而对于那些可收费物品与服务，如公交、电信等则应提倡民营，让市场竞争机制在这些领域充分体现。同时，对那些实施民营化的城市公用事业领域要区分不同的环节，只有那些具有竞争性的环节才进行民营化，不能不加区分地全部进行外包或特许经营。
　　（二）建立城市公用事业新型的公私合作关系
　　第一，公用品决策与生产分离，构建生产环节的多元竞争。即改变我国城市公用事业产品决 策与生产合一的纵向一体化供给模式，将决策权与生产权、经营权相分离，建立有效竞争的微观基础。目前我国城市公用事业产品供给的决策不仅有相应的政府部门掌握，而且生产经营和具体服务也由相应部门的下属企业进行。如电信、邮政、民政、公交等部门以及其他市政服务的主管单位与下属企业都有内在隶属关系，由此造成了主管部门对下属企业和其他主体不能一视同仁，导致城市公用事业领域里事实上的行政垄断。为打破这种行政垄断，可以将公用品决策与生产分离，政府行业管理机构负责决策即“掌舵”（ 如了解、汇集民众的需要，确定公用品的内容、数量、质量等并做出资金安排，通过规范的程序选择生产者），而公用品的生产由具体的城市公用事业服务单位来执行即“划桨”。进入到生产环节，政府应通过严格的市场准入制度和公开的招投标制度选择实力雄厚、技术先进、有管理经验、运营成本低的投标企业实施项目。
　　第二，建立健全规制机制。在政府将某一职能委托给其他主体后，政府的责任并没有到此为 止，随后的监管责任更加重要。实际上当前民营化改革中出现的诸多问题，恰恰是由于政府监管责任的缺失造成的。因此，在城市公用事业民营化改革中，政府既要放松规制，又需要规制重构，但应减少行政手段的运用，而更多地运用法律、经济手段：（1）完善法律规制。政府必须从维护公众利益和企业利益出发，建立与市场经济相适应的城市公用事业领域的的完善配套法律体系，明确政府、企业双方的权利、责任和义务，对承包商资质，城市公用事业产品和服务价格、标准、数量、质量、安全，经营过程中的各种歧视性行为和投机、作假、行贿行为等进行明确规制，对企业的进入、退出、考评和惩罚机制作出明确规定。相关法律还要明确具体的监管主体、内容、方式、程序以及公众参与途径等，以减少政府干预的随意性和各种腐败行为。建立价格规制。首先，确定合理的价格幅度。政府既要考虑企业的投资规模、沉没成本、运营成本，又要考虑当地经济水平和居民承受能力。其次，探索多种定价方式。政府应根据公益性和竞争性的程度和领域，分别采取市场调节、政府指导、财政补贴、政府定价等多种方式。例如，可以把城市公用事业产品的价格区分为竞争价格和垄断价格，对于竞争价格，由经营者根据市场供求关系和资源配置来确定价格，而对于水、电、气等垄断产品价格，可以采取最高限价模型定价方法，为垄断产品设置价格上限，并定期进行调整。最后，建立成本约束机制。由于现行公共产品价格的制定或调整一般沿用传统的成本加成定价法，政府价格主管部门不参与市场准入、需求管理及运行成本的监控，因此很难辨别企业上报成本的合理性和真实性。因此，为避免过分依赖企业单方提供的成本资料，政府应贯彻落实《政府制定价格成本监审办法》，明确定价成本构成、审核标准和方法，并向社会公布，逐步建立定调价监审和定期监审相结合的成本监审制度，增强价格管理的科学性。

（科教作文网http://zw.ΝsΕAc.Com编辑整理）

　　Journal of Yunnan Finance & Economics University Vol22，No6（三）强化自律和监督评价机制
　　在我国市场化的进程中，腐败这颗毒瘤严重地损害了政府形象和公共利益，而由于城市公用事业民营化改革是将原来完全由政府供给的公共产品的经营权逐步转移到私人手中，这种权力带来的收益自然成为寻租的目标，因此，近年来城市公用事业领域一直是腐败的高发区和“重灾区”。为了减少和杜绝城市公用事业领域的腐败，必须强化政府自律和对政府的监督评价建机制：首先，政府成员应培养职业道德和树立一种公共责任意识。只要在强烈的职业道德和责任感的引导下，才可能防范滥用权力、滋生腐败和损害公共利益的各种风险。其次，强化内部监督机制。“阳光是最好的防腐剂”，政府应建立信息披露制度，将涉及城市公用事业民营化的相关信息及时披露和公开，并使信息的公开制度化、经常化，为各竞争主体创造一个公平的信息环境。同时，政府应严格贯彻《中华人民共和国招标投标法》，保证符合条件的企业，无论是国企、民企还是外资企业，都能平等地参与竞标，并保证在整个招标过程中的公开透明，用制度的力量把各种不正当的交易、寻租和腐败现象的发生降低到最低限度。再次，加强外部监督。为避免政府与产品供应商暗箱操作，防止承包、转让、运营过程中的腐败现象，应建立政府与公众公开、透明、互动的对话协作机制，要让公众和中介机构有畅通的渠道直接参与到城市公用事业服务计划的制订、实施和监督中来，如民意调查、举行听证、公众参与对政府的绩效评估等。最后，建立问责制度。由于城市公用事业民营化涉及的主要是经济领域的事务，具有绩效评估的可行性，因此在保证绩效评估的客观性和公正性基础上，根据绩效评估的结果，对相关的政府部门和领导进行问责，对出现问题的相关责任人和部门要采取实质性的惩罚措施。
　　
　　参考文献：
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　　［4］高旺.西方国家公用事业民营化改革的经验及其对我国的启示［J］.经济社会体制比较，2006，（06）.