对我国国家公务员制度实施过程中几个问题的思

　　关键词：国家制度  制度实施  法制化建设  范围（外延）分类

　　摘要：在我国国家制度的实施过程中，制度的法制化建设、的范围（外延）、的分类等几个问题，导致了具体实施过程中国家制度不同程度地存在功能的失调、错位以及制度实践与制度设计原初目的相背离。重新审视《国家暂行条例》，进一步探讨这几个问题，对完善制度、加入*+,后中国制度的创新，都十分必要和紧迫。

　　自从党的“十三大”明确提出建立国家制度以来，经过1989年到1993年的试点，1993年国务院发布《国家暂行条例》和《国家制度实施方案》，2000年我们已经在全国范围内基本建立起国家制度。

　　反思国家制度实施的十几年实践，笔者认为国家制度的现状如同我们当前的小康社会一样，是低水平、不完善、发展不平衡和有较大发展制度优势空间的。国家制度对过去人事管理制度的传统，继承有余，否定不足；对国外先进人事管理经验，舍弃有余，借鉴不足；在国家制度的推进过程中，稳妥、渐进有余，大胆、创新不足。有着由“‘国家干部’这个概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过于集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治”转变成的范围（外延）过于笼统，分类不科学；管理方式单一；管理制度不健全，用人缺乏法治；在某种程度上向传统的“国家干部”模式的回归之嫌。全面建设小康社会和WTO下的制度决不允许原有政府人员向国家的过渡最终成为换“包装”、改“名称”。

　　本文拟就分析在我国国家制度实施的过程中，导致具体实施过程中国家制度不同程度地存在功能失调、错位以及制度实践与制度设计原初目的相背离的国家制度的法制化建设、的范围（外延）、的分类等几个问题。

　　一、关于国家制度法制化建设

　　从1993年国务院发布《国家暂行条例》开始，国务院在实施的过程中又陆续制定了与之相配套的几十个具体法规，可以说具有中国特色的人事管理制度已初露端倪。但是，仍没有达到国家制度法制化建设的要求。

　　我们虽然已有几十个国家管理的相关法规、规章，但其中的具体条文多原则、多抽象，可操作性、适用性差，对制度的实践无法起到具体的规范作用。同时，缺少一些比如有关国家的聘任、调任、纪律、回避、退休、监督、责任追究等方面的单项法规。法规体系仍不系统、不完整。法规之间不配套、不协调的现象比较突出，相互“打架”，不能形成合力。

　　特别是经过了十几年的实践，《国家暂行条例》仍只是一个国务院发布的“过渡性行政法规”。国家制度作为一项重要的政治制度，理应具有基本的法律地位，而《国家暂行条例》却迟迟没有上升为全国人大或全国人大常委会制定的法律——《国家法》。“暂行”规定在较长时间内代替正式法律是极不正常的。法律权威的欠缺导致其在相当程度上不能引起各级领导的高度重视和保证实施。在具体的管理过程中，“以权代法”、“以人代法”等不正常局面仍屡见不鲜。

　　改善这种状况首先要深刻认识到建立国家制度是实现“干部管理法制化”的重要标志，健全法制是完善制度的基础。为此，今后我国国家制度的完善必须在法制化建设方面取得新的突破：一是适时修订宪法，将“国家”的概念写进宪法中。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律权威。我国现行的“八二宪法”虽经多次修正，但修正的内容主要为经济方面，涉及政治方面的不多。国家的概念始终没有体现在宪法中。现行宪法中使用的相关概念是“人员”、“行政人员”。这些沿用下来的概念，含义既不统一，又不清楚，在使用中容易出现分歧。应当高度重视国家制度，将国家的概念写入宪法，并明确国家的法律地位以及国家行政机关与国家之间的基本关系。以此提高国家立法的效力，强调国家制度的重要性，以加强对国家的监督与保障。有些国家已经把有关的条款写进宪法里的做法是值得我们借鉴的。二是要提高立法层次。在对国家制度十几年具体实施过程认真总结与反思的基础上，立足中国国情，借鉴国外制度立法的成功经验，结合加入WTO后新形势的要求，尽快将作为行政法规的《国家暂行条例》上升为全国人大或者全国人大常委会制定的法律——《国家法》，提高其法律地位，增强其权威性，使之成为依法管人、依法行政的重要依据。各级政府及其人事部门要积极协助全国人大完成该法的订立。三是应逐步出台空缺的单项法规。当前的重点是制定聘任、调任、纪律、回避、退休、监督、责任追究等方面的单项法规，力争建立起较为系统、完整的法规体系。四是根据《立法法》和现有法规的实施效果对已出台的各单项法规进行全面评估，进一步修改、补充和完善，真正做到有法可依，依法管理。五是加大对国家的法制宣传，加强对各级执法人员的，使法制观念深入人心，加大执法监督力度，建立人事执法责任制和评议考核制。“用法律规范法律的实施，用制度保证制度的执行”做到执法必严、违法必究。在进行国家法制化建设的同时，要同步地根据依法治国，依法行政的要求，积极推进国家制度的法治建设，实现由“法制”到“法治”的转变。