区域公共管理视野下的行政区划改革(2)
2013-06-28 01:00
导读：二、行政区划改革的效果与问题在WTO和CEI：'A的背景下，进一步加快珠江三角洲区域经济一体化进程，不仅刘珠三角经济发展具有重耍意义，而且对提升整
二、行政区划改革的效果与问题在WTO和CEI：'A的背景下，进一步加快珠江三角洲区域经济一体化进程，不仅刘珠三角经济发展具有重耍意义，而且对提升整个中国的国家竞争力也十分重要。
但是，目前珠江三角洲经济还是行政区经济，行政区划与区域经济发展之间的矛盾重蕈，使区域内统一的共同市场难以形成．最终严重阻碍了珠三角的进一步发展。既然许多矛盾都是由行政区经济导致，那么一个现实而有效的途径就是进行行政区划改革，打破各城市阃的行政区划限制，加速区域内城市问的分工与合作．推动区域城市群的形成，实现从行政区经济向经济区经济的重大转变。
在这一思路引导下，珠江三角洲的行政区划发生了急剧的变化。2000年，原广州市代管的县级市番禺和花都撤市改区．大广州将版图一下子扩张到了珠江口．从而摇身变为沿海城市。2003年2月．国务院批复同意撤消原佛山辖区的城区、石湾区以及县级南海市、顺德市、三水市和高明市．同意设立佛山市禅城区、南海区、顺德区、三水区和高明区5个区。大佛山把顺德市、南海市、三水 市高明市尽人。囊中，雄心勃勃地欲打遣广东第三大城市。几乎与此同时，大惠州合并了惠阳市，圈住了大亚湾，城市空问一下子扩太了5倍。江门市合并了新会市，珠海市合并了斗门县，??最近．东莞新一轮的行政区划调整也正在酝酿之中。这一渡接着一波的城市合并浪潮。成功地突破了珠三角改革开放以来长期存在的诸侯割据，以及由此导致的资源浪费、效率低下等一系列城市发展的瓶领，增强了城市综合实力以及扩展了城市发展空问，大大强化了中心城市和区域性中心城市的辐射功能。同时，有利于城市的整体规划，可以优化资源配置．城市管理可以综合治理。在此基础上，广东省的区域协调发展战略也在强力推进：构建具有对华南地区强大辐射力的由大广州、大佛山组成的广佛都市圈；构建以外向型经济和商新技术产业为主导的由深圳、东莞、惠州组成的珠江口东岸都市区；构建内外经济各占一半，以生态环境取胜的由珠海、中山、江门部分地区组成的珠江口西岸都市区。珠扛三角洲城市群的竞争力由此增强㈨。
（科教范文网 lw.nSeAc.com编辑发布） 在撒县(市)并区的同时，撤乡并镇的改革也在如火如荼地展开。20012005年，广东省的乡镇从1588个减少到1156个，撤井432个，撤并率达到27％；乡镇行政机关综合性办公室减少4153个，精简舯％；精简乡镇人员近万人，行政支出减少了3亿多元人民币J。此外，撤并乡镇．降低了行政管理成本．减轻了农昆负担，减少了基础设施重复建设，增强了中心镇和重点镇的集聚辐射功能，促进了资源科学配置。扩大区域中心镇规模，也有利于城市发展规划与合理布局，促进经济社会协调发展。
不过，必须意识到行政区划从其设立的初始意义上讲．是出于划分地方管辖事权领域、政府阃利益分配需要而形成的政治、经济地理边界。由于地方利益的切实存在．行政区经济也就必然存在。政府直接介入经济运作职能的多寡，也就决定了行政区经济的显形或隐形程度以及行政区壁垒的强弱。随着市场化程度的加深和政府职能的转变．行政区划的壁垒作用必将趋于减弱，但并不意味着行政区划将最终消失。经济区的内容、范围、层次随着商品经济、经济中心城镇和交通线的发展变动．比较活跃，具有明显的开放性，一般投有法定性，边界不很明确；行政区同行政权力的执行范围结合在一起．有法定性和明确的边界线，比较稳定。州引何况，经济区以经济为主要标准甚至至上标准。行政区则不能以经济为限，还有其他因素，带有综合性，行政区与经济区不可能完全一致。所以，虽然我们主观上希望经济区与行政区尽可能同幅，但两者之间始终有交叉、有分割以致有断层。通过调整行政区划，虽然可以将外部交易费用内部化而节约交易成本，但内部组织成本等的增加也可能导致科层制困境。而且因为。重新调整行政区划是一项复杂工程，涉厦政治、经济、文化等各个方面，有可能会引起某些局部的不稳定因素州，不可能一蹴而就；尤其是一些行政区划是历史形成的，具有相当的稳定性和刚性。不能也不应该随着经济活动的频繁演变而调整不止。
（科教作文网 zw.nseac.com整理） 问题再进一步，就会发现在珠江三角洲实施了大规模的行政区划改革后。又不得不面临新的问题：(1)原来的县(市)现在变成了城区，但按照中国现行的行政体制．区并非一级具备完整政府职能的政府。为了保持这些地区原来的活力．该赋予它们什么特殊权力?如顺德与南海在全国百强县中名列前茅，而且顺德是广东省县级综合改革试点。为了公平起见．又该如何对待原有的城区?(2)如果说类似如大佛山、大惠州、大江门的组建在相当程度上破解了原来市管县体制的迷局，消解了小马拉大车、市刮县等诸多问题，但是，撤市并区后的佛山市域仍然呈现弱中心强周边的尴尬局面。而且，类似地级市之间的恶性竞争问题、广州与深圳之间的龙头与中心之争．难道还要通过行政区划改革来解决吗?
(3)一般而言，珠三角的各乡镇经济实力雄厚，镇域经济具有很强的活力。这应该归功于原有的行政区划，为经济主体市场运作提供了合理的空间。使得经济主体能够最大程度的发挥主观能动性。如果实行乡镇的合并，必然涉及到原有的机构、人员的精简和合并，并且合并后仍然会在原乡镇所在地成立副镇级的办事处，乡镇合并的实际意义很难保证。而且，相应的乡镇合并，必然存在重新确定城镇中心和制定新的建设规划，需要在城镇建设用地、劳动力密集型产业发展、公共和基础设施建设方面做长远规划和对原有规划进行大范围调整的问题。对于珠三角那些经济实力强且相当的镇，如东莞的长安镇、虎门镇等，无论是合并后新镇政府选择在何处，都会造成系统内部的内耗，从而造成整体经济实力的下降。(4)如今，珠江三角洲的许多城市政府不断提出行政区划改革的要求，或要求兼并其他市镇，或要求扩大行政辖区，或要求提高行政建制级别，因为区划的调整不仅意味着土地的扩张、城市等级的提升，更意味着对更多、更大发展机会的占有。这势必又陷人了再竞争一再改革的怪圈。
中国大学排名 对于中国这样的发展中国家，大都市区或者说城市群发展远未成型，在城市化进程中，适当程度的行政区划改革，可以减少不必要的资源浪费和区域内内耗，扩大市场运作空间，整合政府间关系以提升区域公共管理的水平。但是，合理、稳定的行政区划也是社会经济的发展与生产力水平的提高所必需的。从组建大佛山的案例中可以发现，激烈变动的行政厌划给地方经济带来了不安定感和波动，负面效应也是明显的，而且叉以新的形式、在新的地域形成了行政区经济。为行政区划改革所付出的巨大政治、经济和社会成本及其调整的正面效应，正在被缓慢而艰难的磨合过程所抵消。行政区划改革虽然解决了一时的问题．却未从根本上跳出区划嗣整一竞争膨胀一区划再调整的怪圈。因此，行政区划改革虽然很重要．但姑且不论其改革的高额成本，即使从其绩效来说，也不可能从根本上解决珠江三角洲区域经济一体化面临的阔题。
