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区域公共管理视野下的行政区划改革

2013-06-28 01:00

　　摘要：通过对近年来珠江三角洲大规模行政区划改革的评估，这一改革在解决一部分问题的同时，又面临着新的问题。并未破解区域整合的迷局。区域经济一体化的基本要求就是要实现区域公共管理，而从区域公共管理的内涵以及欧美发达国家大都市区的治理经验来看，必须实现治理机制多元化。因此，趴区域公共管理的视野来看，行政区划改革只是多元化治理机制中的一种，不可能解决所有的问题。要适应珠江三角洲区域经济一体化的要求，应该实现治理机制多元化。。
　　关键词：行政区划改革；区域公共管理；珠江三角洲
　　随着珠江三角洲Ⅲ区域经济的发展，某种类似于国外大都市区的都市圈或城市群正在生成。但是，由于区内行政区划层次较多、分割繁细，一个城市群分属不同的行政区，在发展目标、产业结构、产业布局、环境保护等方面，城市群区域与各行政区之间、城市群内部各城市之问都存在明显的利益冲突。这种典型的行政区经济运行模式?m删导致在珠三角经济区生态格局里，出现了争资源、争项目、争中心的现象，使得区域内竞争大于协作，不仅没有形成整体优势参与国内外竞争，而且导致低水平重复建设、恶性竞争及资源、人力、财力的严重浪费，并进一步加剧资源和环境的压力。在这种背景下，20世纪90年代以来，以撤县(市)并区和撤并乡镇为主要内容的大规模行政区划改革在珠江三角洲展开。但是，激烈变动的行政区划也给区域经济发展带来了一些负面影响，而且在撤并乡镇和撤县(市)为区后，仍然存在着行政区经济运行模式。从区域经济发展的基本要求来看，关键在于通过建立健全区域内政府间关系的协调机制以实现有效的区域公共管理j。区域公共管理的要求以及敢美发达国家大都市区治理表明，必须实现治理机制多元化。因此，行政区划改革只是其多元化治理机制的一种，不可能解决所有问题。要实现珠三角的成功整合．应尽快实现区域公共管理治理机制多元化。

　　一、行政区划改革的背景
　　珠江三角洲不仅是中国在经济全球化进程中率先融人世界经济的重要区域．而且也是中国对外开放的窗口和诸多政策刨新的试验田，在全国经济发展格局中具有相当重要的地位。经过20多年的发展，珠三角融为一体．城市发展正向法国学者戈特曼所提出的城市带的城市化高级形态发展㈦。21世纪初，随着我国经济逐步跨人高加工化阶段．珠江三角洲作为中国制造业基地的重要地位将更加凸显。区域经济一体化发展要求基础设施建设在空间上具有连续性、产业具有互补性、资源利用和环境保护具有协调性。珠江三角洲作为一个多层次的复合经济区域，其产业结构调整、环境污染治理以及港口、机场、道路等基础设施建设均需要从全局角度进行统筹规划和协调运作。然而，目前珠江三角洲的发展还存在诸多不协调之处。在珠三角地区各地方政府实际权限分散化程度比较高的背景下，各个地方自主发展，形成了整个珠三角群体化竞争性发展格局，拉动了广东经济的迅速繁荣。这种城市间的相互竞争，使各城巾^努力将传统的计划审批制对企业的发展制约降低到最低点。但是．又出现了地方政府间的恶性竞争，特别是在基础设施重复建设方面造成严重的浪费现象。从20世纪90年代各地竞相建设高档次机场．到如今各城市都在建设集装箱深水港，无不反映出各地利益之间相互矛盾的一面。另外，在现行地方政府政绩考核体制的压力下，珠三角的各个地方政府在争夺外资、城市发展定位以及产业结构等方面都存在相当明显的恶性竞争J。具体而言有以下几点：
　　1．不合理的重复建设。
　　集中在一些利润潜力较大的产业领域。以及像港口、机场这样的基础设施领域。不仅表现为数量多，而且表现为对这蜱资源的利用效率不高，在利用的方法上还缺少协调。机场方面，在珠三角方圆200多公里的面积内，共有5个机场，香港、广州、深圳、澳门及珠海．台称A5。港几方面，深圳港已对香港港口形成了巨大冲击，而广州在此之后仍启动其南沙大港计划，东莞也不甘示弱要斥巨资建设虎门港，在两侧，珠海港和惠州港从来就不相信自己不能成为华南大港。会展场馆方面，珠三角一些市镇近年来由于缺少规模和布局．互相攀比、抢建滥建会展场馆，有的市有3、4个大型会展场馆，造成资源浪费和会展业的过度竞争。据有关调查，目前全省较具规模的会展场馆有200多个，而利用率却只有40％左右。

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　　2．产业结构雷同。有数据显示：珠三角9城市问非农业结构的相似系数为0．9963，产业结构高度雷同。珠三角各城市从20世纪80年代开始均实行赶超战略、逆向开发战略，即市场需要什么就生产什么，导致经济区各地把投资的重点集中在投资少、见效快的少数几个行业上，致使区内产业结构雷同，减弱了经济区内分工和规模的双重效益，并引发区内竞争的白热化。80年代中期的彩电大战、冰箱大战就是因为各地产业结构严重呈趋同态势Iii『引起。到了八五时期，各地投资热点又惊人相似：广东沿海等地受香港产业转移以及珠江三角洲出口导向战略等因素影响．加之利益驱动与信贷、财务等约束机制不完善，珠江三角洲内产业结构严重趋同。目前珠三角的工业结构大部分集中在纺织、成衣、食品加工、塑胶、家电等部门。
　　3．不少地方在开放引资上竞相出台优惠政策，在外贸出口上竞相压价．导致过度或恶性竞争。由于省市之间、城市之间及县域之间存在高低不等的一道道行政性障碍，隶属于不同行政主体的产业开发区实施的是背靠背的招商政策，各城市的招商条件并不透明，商务成本缺92乏正常的梯度。本应是成本导向下的企业投资经营行为与追求地方利益的政府行为合在了一起，使得同类产品及上下游生产能力难以相对集中．产业链的分工西作关系出现断裂，或不经济地扩大了空间距离。在这种背景下，外商投资企业不论其产业属性和专业特长，一概成为各城市政府部门的争夺对象。
　　因此，珠三角区域经济发展呈现出明显的行政区经济特征。这种板块经济模式使得珠三角城市群的发展倍受现行行政管理体制的制约和束缚。行政区划是一个国家内部行政区域的划分，它担负着行政管理功能和经济管理功能。从当前中国阚情来看。行政区经济有其存在上的合理性，对经济发展也有着不可缺少的功用。 大学排名
　　但是．为了追求地方政府自身经济利益的最大化．地方政府经常对经济进行不合理的干预，行政区成为隔离经济一体化进程的一堵看不见的墙．行政边界构成了阻碍区域经济一体化的壁垒，也成为阻碍城市经济圈形成与快速发展的巨大障碍。由此，很容易引发不同行政区经济上的重复建设、产业结构趋I司、分割统一市场，经济资源配置效率低，浪费十分严重。因此，一个行政区的经济，往往以～个区域的不经济为代价。行政体制分割．各自为政．行政性的区际关系削弱r甚至是替代了市场性的区际关系．以敛经济嘲内因地方行政主体利益导向，而难以做到资源的优化配置及经济融合。因此．从珠江三角洲的发展实践来看．行政区经济已成为区域经济一体化的梗阻。