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区域公共管理视野下的行政区划改革(3)

2013-06-28 01:00
　　三、从行政区划改革到治理机制多元化既然在珠三角实现区域经济一体化的最大障碍在于辖区政府问管理L的小协桶．耶么如何破解这些障碍呢?
　　区域经济一体化作为一种地域过程，其最终日的就是彤成一个同一的区域经济组织．即区域经济共I司体。在这个共同体内．通过制定共州的区域产业政策以及与此相关的其他各项社会经济政策，以劳动地域分工为基础，统筹规划．最终建立一种垂直型分工与水平型分丁相结合的区域经济联合体系。促进共同体成员的共同繁荣1瞄。相关研究认为，区域经济一体化的主要目标包括：要素市场一体化、基础设施建设一体化、产业发展与城市功能定位一体化、区域制度与政策一体化2?川。因此，区域经济一体化是建立在区域分工与协作的基础上，通过生产要素的选域流动，推动区域经济整体怫调发展的过程。
　　区域经济一体化是一种在I仃场规律作用下，以市场导向为主，受利益机制支配的、能给区域内各成员带来超额利润的区域经济联合行为，并非是行政一体化。但是，在当代中国地方政府主导型市场经济的发展背景下，区域经济一体化目标的实现。却有赖于区域内各行政单元闻的良性竞争与紧密协作。区域内相关地方政府问的相互关系作用是仄域经济一体化的重要保证。所以，在珠汀三角洲，要实现上述区域经济一体化月标，关键还在于各个城市政府要坚持用开放的观念来创造要素流动和优化配置的环境，以市场化取向建屯区域统一的劳动力市场、资金要素市场和土地市场，制定符合要素流动需要的产业政策和社会保障政策．促进要素按市场半径来进行区域组合。显然．其核心内容就是要通过建立健全区域内相关政府间关系的协调机制，最终实现区域内多元主体在公共事务治理上的协作共治．即走向区域公共管理。
　　94作为区域内多元主体在公共事务治理上的协作共治，区域公共管理往往面临的威胁是多元主体之间的利益冲突问题。区域公共管理的基本要求就是要建立健全多元主体问的利益怫凋与平衡的治理机制。对于这些机制，公共选择理论的研究表明，在类似于市场机制的多中心治理机制下，区域内多元主体闯的竞争不仅有利于提供不W类刊的公其服务，个体可以选择居住在最能满足其需要的社匿(即以脚投票)，而且还台促进多元主体回应公众的服务需求。大量的经验事实则表明，白上而下的科层制也有利于多元公共管理主体阃利益冲突的解决。。地方之间发牛经济利益矛盾，需要中央出面调解，首先凼为中央作为最高尉家机关和国家经济利益的代衷者，是各个地方共同服从的协调者和裁决者，在一个统一的国家内不存在不服从中央政府的地方；此外，还因为有蝗地方之间的经济利益矛盾是由于国家界定不合理、不配套才产生的．解铃还须系铃人，只有中央代表国家调整界定，才能得到有效的西调。叫聊朋但是．正如E奥斯特罗姆所指出的那样：划分公用地，建市私人产权，这在许多情况F丌』以增进教率．对此种观点并无异议。l叫样．通过中央政府机构管坪某些资源，nT能避免在其他情况下的过度使用。对此种观点我也上异泌．，我不同意如下的看法，即中央政府管理或私人产权是避免公用地灾难的惟一途径。将体制规定限定在市场或国家上，意味着社会科学药箱只包含两种药。因此。区域公共瞥理的治理机制廊该是多元化的。
　　从当代欧美发达国家的区域公共骨理实践来看，经济全球化、区域一体化存促进大都市区不断发展的同时．也面I艋着类似于珠江三角洲如何实现有效治理的难题。
　　多年来，各种理沦流派费尽心机，力图找出大都市地区的正确组织模式，将大小不同的各种权力与地理区域的规模和复杂性结合起束。为此．巨人政府论(行政区划改革就是其具体形式)、多中心治理与新区域主义展开了激烈争沦Ⅲ1。争论结果表明：4没有一种组织模式能有效处理大都市区复杂的动态情况，围绕那些跨辖区的问题而组成各种利益共同体是经常的事情，需要建立多种不同的组织规模，以实现规模教益，培育自治精神；区域同题的解决应该建立在现行政治制度安排的基础上。对此，交易费用理论的分析也可以证实。
　　在交易费用理沦看来，欧美学者提fI{的上述3种治理方案实际上代表r 3种不同的治理机制．即科层制、市场机制和组织问刚络?。不同交易在特征上存在差异这一事实说明了组织形态的多样性，由于这种差异，交易的治理也要不同。所以交易费用经济学的一个基本逻辑就是所谓的区别性组合：经济组织就是将特征不同的交易与成本和能力不同的治理结构以一种能将交易费用最小化的方式区别地组台起来Ⅲ。因此，尽管3种治理机制在大 都市区治理实践中都能解决一些问题．但都不可能解决全部问题，都存在着局限性。基于此．有学者指出．大都市区治理研究不应去寻求～种惟一正确的组织模式．而应关注各种可能的治理模式以及治理是如何通过地方公共经济结构来和绩效发生关系的ⅢⅫ蚴。
　　在区域公共管理的视野中，行政区划改革作为一种将不同行政辖区公共管理主体问外部交易费用内部化的治理机制，只是实现区域公共管理的多元化机制的一种。
　　只能有效解决一部分问题，而不可能解决全部问题。要适应珠三角区域经济一体化的发展要求，就应该在已有的行政区划改革基础上实现治理机制多元化。
　　在珠江三角洲，虽然各地方政府都归属于广东省的统一管辖，但是由于自改革开放以来省政府实行放权型的政府操作模式，政府的权力结构属于地方分权型，各地之间的竞争大于合作，省政府很难协调各地方的利益(特别是深圳和珠海这种属于有高度决策自主权的经济特区)，当然更难西调纯粹依靠市场力量运作的外资企业Ⅲ㈣舢1Ⅲ。再加上广东省特殊的行政格局(深圳与珠晦属于有高度决策自主权的经济特区、广州是有一定自主性的副省级城市等)和政府实际权限分散化程度较高等原因．因此长期以来，在协凋珠三角地区各个地方政府问关系问题上更多地是依赖于市场机制的自发调节。虽然这种城市政府问的相互竞争，使各城市政府努力将传统的计划审批制对企业的发展制约降低到最低点，形成了整个珠三角群体化竞争性发展格局．拉动了经济的迅速繁荣；但是由于市场机制所固有的缺陷，也导致在一定程度上各地之间的恶性竞争，特别是在基础设施建设方面造成严重的蕈复建设和浪费。尽管广东省政府早在1994年就决定成立珠三角经济区规划西调领导小组，以加强珠三角经济区的协调与规划，但是由于政府经济职能没有发生根本性变化，因此从珠三角经济区规划推动多年来的实践发展情况来看，并没有达到预期的目标。