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谈预算法的修订和完善问题

2015-09-12 01:32 摘要：1995年1月1日，我国预算法正式颁布实施。由于当时正处于计划经济向社会主义市场经济转轨的阶段，很多规定都很难具体化，带有明显的计划经济的残留。多年来，在执行预算制度改革的过程中，我国遇到了很多问题，《预算法》的体制性、制度性缺陷已日渐显露，越来越难以适应预算管理对法律的规范要求，因此须进一步修订和完善。

关键词：预算法；问题；修订
　　
　　我国现行的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）是1994年颁布的，1995年1月1日起执行，至今已有14个年头。此法颁布以来，为预算管理纳入法制轨道奠定了基础，使得各个预算主体从事预算活动有了法律依据，在强化预算约束、确定预算管理责任、规范预算管理秩序、严格预算监督等方面发挥了重要的作用。
　　我国《预算法》颁行于市场经济体制目标确立之初，脱胎于计划商品经济体制之时，其内容不可避免地带有计划经济体制时代的烙痕。随着经济、社会、政治等环境条件的改变，这一法律与全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、促进经济社会和人的全面发展的要求日益脱节。因而，迫切需要根据现实国情加以修订。
　　
　　一、现行《预算法》存在的主要问题和缺陷
　　
　　（一）我国法与法之间的协调不够
　　随着财政支出预算的日益刚化，出现了预算法与其他法不协调的现象。《预算法》明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，但是我国的《教育法》、《农业法》、《科技进步法》等其他法律、法规对教育、农业、科技等投入在财政支出中所占比重都有明确的规定。在地方当年新增财政十分有限的情况下，财政部门往往处于两难的境地。按照上述的法律、法规计算，每年增加用于农业、教育、科学等方面的支出，已超过当年地方财政新增加的财力。在这种情况下，要求财政部门安排的预算既要符合这些法律、法规的规定，又要保证社会公共事业发展所需资金和行政事业单位的正常运行，还要实现《预算法》规定的财政平衡，实在困难。
　　（二）《预算法》中的法律责任规定过于简单，责任不明、惩治不严，法律约束力弱，影响其贯彻和执行
　　预算活动的每一环节都直接涉及财政资金的分配和运动，因此，预算管理的每一个环节都有着重大的责任。但《预算法》对法律责任规定得太少，面太窄，起不到真正约束的作用。对许多情况下不执行《预算法》的单位或个人，因没有相应的法律责任规定而无法追究。因此，《预算法》实施以来，不按《预算法》规定办事的情况时有发生，使《预算法》形同虚设。
　　（三）地方政府举债不在预算中反映，造成债务监督失控，并已成为财政的隐性风险
　　虽然《预算法》第四章第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律与国务院另有规定外，地方不得发行地方政府债券”，但地方政府债务问题已经成为不争的事实。各级地方政府通过向银行贷款或各类以公司名义借钱、代发债券等途径筹集资金，由财政提供担保，形成一些地方政府债务，且游离于预算管理之外，脱离了财政监督与管理，已形成了潜在的财政风险。
　　（四）人大对预算的审查监督流于形式
　　由于财政部门送人大审查的预算草案过于粗疏，加之预算审查专业性、技术性很强，而目前各级人大预算审查专业人员匮乏，因此，人大很难对预算进行细致的审查。不仅如此，由于人大对预算案审查的时间过短，要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实。一年一度的各级人民代表大会会期一般不超过15天，其中审查预算的时间最多不超过一天，因而代表们没有充裕的时间仔细阅读预算草案，这样造成人大对政府预算审议走过场。政府的预算没有经过严格把关就生效并付诸实施，其结果是预算的执行和监督也同样失去了意义。而且，人大这种未尽职责的态度反过来助长了政府编制预算的随意性。